行政程序法(精选5篇)

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摘要

国内行政法学界还有一些学者提出了“行政程序法典化”的主张。[67]这对于行政程序过于随意、过于杂乱的中国现实来讲,是有着极大的针对性的。但它实际上只是“行政程序法制化”的一部分内容,因而更不能以之代替行政程序法治化。 那么,到底什么是行政程序…

行政程序法(精选5篇)

行政程序法范文第1篇

在行政程序及其法治化问题上,国内行政法学界存在着颇多误解与混乱。比如有的学者认为,行政程序的重要特征之一,就是法定性。[65]这实际上是把法定性视为行政程序与生俱来的组成部分,显然是错误的。如前所述,行政程序是行政行为的表现形式。这意味着只要有行政行为,就一定会有行政程序。只不过我们以前不太重视行政程序问题,尤其是没有充分认识到行政程序的相对独立价值,因而对行政程序缺乏制度上的规范,由此导致行政行为不同程度的恣意。我们今天倡导行政程序的法治化,正是要把行政程序纳入法治建设的轨道,矫正轻视程序、恣意行政的流弊。而把法定性视为行政程序的特征的观点,客观上否定了行政程序法治化这一命题的重大理论意义和现实意义,否定了我国行政法学界近些年来所作的诸多努力,也与相关论者的初衷相背离。笔者认为,法定性不是行政程序的特征,而是行政程序法或行政程序法治化的一项原则。

国内行政法学界另有一些学者将行政程序法治化称作“行政程序法制化”的。[66]这虽然说不上错误,但显然是不妥当的。因为按照当今法学界尤其是法理学界的主流观点,“法制”一词主要是指静态意义上的法律制度,它并不指涉法律制度的价值内容。以此类推,则行政程序法制化仅仅是指行政程序法定,即以法律来规范各种各样的行政程序。对于法治建设来讲,这显然是远远不够的。

国内行政法学界还有一些学者提出了“行政程序法典化”的主张。[67]这对于行政程序过于随意、过于杂乱的中国现实来讲,是有着极大的针对性的。但它实际上只是“行政程序法制化”的一部分内容,因而更不能以之代替行政程序法治化。

那么,到底什么是行政程序法治化呢?

法治的核心是良法之治与法律至上。正当的行政程序是行政法治的根本保障,也是法治建设的一大关键。所谓行政程序法治化,就是把行政程序纳入现代法治建设的轨道,以现代法治精神来规范与整合多样化的行政程序,从而有效地实现行政目的,更好地保障行政相对人的合法权益。

行政程序法治化与行政程序法制化的一个重大区别,就在于它不仅包涵了后者,而且标示了现代行政程序法制的价值取向,即必须是符合现代法治精神的民主化和科学化的法制,从而揭示了现代行政程序与古代行政程序的分野,也为现代行政程序法制建设竖起了一道警示牌。

二、行政程序法治化的形式

行政程序法治化的形式,就是行政程序法,即规定行政行为的方式与步骤的法律规范的总和。它不仅包括行政程序法典,还包括散见于其它法律、法规和规章中的有关行政程序的法律规范。

(一)行政程序法的目标模式

行政程序法的目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及其整合规则,以及由此而呈现出来的总体风格合特征。[68]立法者对行政程序法的性质和理想效果的不同选择或定位,便形成了不同的行政程序法目标模式。

1.控制模式。这一模式是以控制下级行政机关为宗旨而制定行政程序法,并形成相应的程序体系。它主要借助于行政程序的预决、选择和约束功能,来预防行政机关偏离最高统治者的意志,并通过补救功能来保证统治者的意志得到贯彻。这一模式主要存在于古代社会。

2.效率模式。此种模式的行政程序主要以提高行政效率为目标,行政程序立法的设计主要考虑如何更有利于行政机关行使行政职权,便于对社会进行管理,提高行政效率。效率模式的主要特征有:第一,行政官员的自由裁量度极大;第二,行政行为的步骤紧凑,方式简便易行;第三,对行政人员的职权和职责规定明确;第四,注重行政程序规范的科学性、合理性。德国1963年行政程序法以及西欧一些国家的早期行政程序法大体上属于这一模式。

3.权利模式。该模式的行政程序主要以保障公民权益为主要目标,行政程序立法的设计主要考虑如何防止和控制行政权滥用,如何避免行政机关在行使职权中以权谋私和侵犯相对人的合法权益。权利模式的主要特征有:其一,注重对影响公民权利义务的行政行为的程序控制;其二,注重行政职权行使中对公民权利的程序保障;其三,注重行政行为尽可能为公民提供参与机会,如规定听证制度等;其四,程序设计比较完备。美国的行政程序法基本上属于这一模式。[69]

不过,从现代各国的行政程序法来看,纯粹选择一种模式的比较少见,多数国家都是以一种模式为主兼容另一种模式。战后制定行政程序法典的国家对于目标模式的选择,有的偏重权利模式,有的则以权利模式与效率模式并重。中国行政程序法应选择以权利模式为主、兼顾行政效率的模式。这是我国行政法学者较为一致的观点。

(二)行政程序法的结构模式

行政程序法的结构模式是指一国行政程序法律制度的构成样式。就基本模式来说,行政程序法的结构主要有两种模式,即分散模式和法典模式。

分散模式是指一国行政程序法规范分散规定于各单行法律、法规之中,没有统一的专门行政程序法典。在分散模式下,立法机关分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规。如行政法规、规章制定程序法、行政许可程序法、行政处罚程序法、行政强制执行程序法、行政裁决程序法等。

法典模式是指一国制定一部统一的、适用于所有行政领域的、规范各部门、各类别行政行为基本程序的行政程序法典。在法典模式下,并不排除同时制定某些行业性单行行政程序法规,规定某一特定领域或特定事项的较具体的行政程序;也不排除个别行政管理法律、法规中在规定行政实体问题的同时,规定有关的行政程序内容。

随着现代民主、法治的发展,目前世界上越来越多的国家都已制定或准备制定统一的行政程序法典,行政程序法典化已呈现为一种国际趋势,而且迄今已经过了两个阶段。第一阶段是19世纪末20世纪初,最早以法典形式规定行政程序的国家是西班牙,它于1889年制定了《行政手段标准法》。由于该法制定后对提高行政效率、减少政府侵害公民权益发挥了一定作用,被其他各国纷纷仿效。奥地利于1925年7月21日通过了《行政手续法》,该法共6编80条,是一部较为完备的行政程序法。捷克斯洛伐克于1925年、南斯拉夫于1929年相继制定各自的行政程序法典,使行政程序法的法典化形成历史上的第一个高潮。第二个阶段是在20世纪40—60年代,以美国1946年制定的《联邦行政程序法》为标志,很多国家制定了行政程序法。如匈牙利于1957年、意大利于1960年先后制定行政程序法典。1950年奥地利在其《行政手段法》的基础上,又制定了《一般行政程序法》、《行政处罚法》、《行政处罚程序法》、《行政强制执行法》等4个行政程序法典。联邦德国在1976年制定了行政程序法。日本在1964年制定了《行政程序法草案》,1994年颁布了《行政程序法》。

(三)我国行政程序法的状况

新中国建立后,我国制定了一些包含一定行政程序的法律规范,如20世纪50年代初,国家在《关于劳动争议解决程序的规定》和《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》等法律文件中,开始规定有关行政程序,但绝大部分行政行为仍然处于没有法定程序规范的状态中。十一届三中全会以后,随着社会主义法制建设的发展,不少的法律、法规中规定了有关行政程序的法律规范,如有关行政立法程序的《行政法规制定程序暂行条例》;有关规定行政执法程序的《治安管理处罚条例》(1986.3.通过,1994.5.修订)、《税收征收管理法》(19929.通过,1995.2.修订);有关行政机关内部工作程序的《国家行政机关公文处理办法》(国务院办公厅1987.2.,1993.11.修订);有关涉及行政裁判程序的《土地管理法》(1986.6.通过,1998.8.第二次修订)、《行政处罚法》(1996.3)、《行政复议法》(1999.4)、《企业劳动争议处理条例》(1993.7)等。

从已有的法律、法规的规定来看,我国行政程序立法在总体上还比较落后,还存在着较多的问题,主要有:许多行政程序未法律化,如行政许可程序、行政强制执行程序等;行政程序法所规定的程序内容过于概括、简单,并在很多方面缺乏时限规定;有些行政程序侧重于赋予行政主体程序上的权力,而缺少行政义务和违反程序的法律后果与责任的规定;现有行政程序法中缺乏保障公民合法权益的民主公正的制度,缺乏公开性和参与性;行政程序立法不统一,没有一部统一的行政程序法典。不过,这种状况正在加紧改变之中。

三、行政程序法治化的价值

(一)开辟公民直接参与行政权行使的新途径

在传统的民主制度中,参与机制只限于通过选举议会组成人员和选举国家元首来实现其民主参与的目的,从而完成民主的社会实践。这种民主实践在议会主权强盛的年代里被认为是一种最好的民主政治。

但是,20世纪初以来,各国普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁结果;国家权力重心也由议会转到了政府。在民主国家中,人们普遍认为原有的民主政治还可以控制议会,但已无法通过议会有效地控制政府,有时议会反而被政府所控制。人们普遍感到了传统的民主政治已产生了危机。因此,行政程序法治化的内容之一,就是要求事先监督与事后监督并举,预防性监督与追惩性监督并重;即作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中。在这个过程中,公民权可以成为约束行政权合法、正当行使的一种外在规范力量,并随时可以对行政权的行使是否合法、正当,在法律范围内提出抗辩,为行政机关行使职权提供一个反思的机制。如果行政机关发现其行政行为有不合法或欠缺正当性的情况,即可以自动纠正。这种合作与协商正是现代行政法法治精神的体现。

(二)使行政相对人权利保障具体化

行政程序法治化对行政相对人权利的具体保障体现在下述两个方面:

首先,行政程序法治化更侧重于将宪法、法律,包括行政实体法中所规定的一般公民的各项人身、财产权等转化为含有具体应用内容而可以即时实际操作的权利。例如,对于行政状况的知情权、对于行政活动的参与权、对于行政侵权违法的抗辩诉讼权等。这些主要由行政程序法进行规定的,具有实体性与程序性合一性质的权利,无疑是行政相对人在受治于行政管理之际取得主动、予以抗争的有力武器。

其次,在行政程序法律关系中,行政相对人一般由实体法中所规定的义务承担者转化为程序方面权利的主体。例如,纳税人按行政实体法规定有纳税义务,同时也意味着依照行政程序法享有对纳税额不服提出要求减免或抗辩申诉的程序性权利。而行政主体在行使职权过程中的各项程序性义务,如告知原因、说明理由、举行听证、答辩、公正裁判等,在原则上也可以被推定为是行政相对人的程序性权利,即要求了解知情、要求举行听证答辩、要求公开裁判等。因此,通过程序权利的行使,行政相对人可维护其实体权利不受行政行为侵害,同时防止其实体义务的非法增加。

(三)提高行政效率

行政行为的效率取决于多方面的因素,而行为方式的适当选择、环节的合理安排、过程的科学组合等都在很大程度上影响着行政效率。行政程序法治化所要求的法定程序,是立法者为行政主体选择的尽可能科学合理的程序,去除了不必要的繁文缛节,减少了不必要的人力、物力和时间的耗费。同时,行政程序法治化通过引导行政相对人依法行事、鼓励他们自觉地参与和配合行政管理行为,可以释放行政相对人因不理解而产生的怨气,减少行政行为的阻力和障碍,促进对行政行为的认同和自觉履行,从而有效地提高行政效率。

(四)监督行政主体依法行使职权

首先,行政程序法治化为行政权力的合法运行规定了法定程序,这种法定程序是具体化了的、并具有实际内容和操作形式的义务。它意味着行政主体必须、只能、不得如何去做,否则须由其承担某种否定性法律后果。

行政程序法范文第2篇

[关键词]行政法制行政程序程序正义

所谓行政法制的程序化与行政程序的法制化,实质上是指如何在相互抵触的各种行政规范中进行最佳选择,并使这种选择的决定具有正当性和约束性的问题。从现象上来看,它将表现为行政程序法规范的增加,各种行政程序要件的完备以及行政程序法律意识的增强与完善,其具体表现则为统一的行政程序法典的制定与实施。它实际上也是解决中国行政法制的现代化问题。这一方面是中国社会现实的需要,另一方面是理论研究的促进。而中国行政法制现代化的具体操作方案的设计与实施,则是两者的必然结合。

一、行政程序法是中国行政法制现代化的基石公正合理的程序是中国法律现代化的基石。只有具备公正合理程序要件的法制才能协调运行。合理公正的程序一方面限制了行政官员的肆意和专断,维持了法律的稳定性和自我完整性,另一方面却给自由选择了一个适当的空间,使法律系统具有更大的可塑性和适应力。

在中国迈向市场经济的过程中,价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、制度不力的现象是一剂良药,也是中国现实实现法治主导的最佳选择。由于程序具有开放的结果和紧束的过程;随着程序的展开,参加者越来越受到“程序上的过去”的拘束,而制度化的契机也由此形成。程序开始于高度不确定的状态,但其结果却使程序参加者难以抵制,形成一种高度确定化的效应。因此,如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序法可以作为其制度化最重要的基石。从这个角度出发,可以看出,行政法制的程序化与行政程序的法制化是中国行政法制现代化的必然选择。

从西方国家行政改革的经验可知,程序问题也是行政改革的重要目标。西方行政改革的目标主要有四个方面的内容,即:预算、结构、程序和职业公务员与政治领导的关系。行政程序改革强调的是提高行政管理责任和对行政行为的监督。许多行政改革都既可看成是结构性的,又可看成是程序性的。与预算改革、特别是与程序改革类似,一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是缩减行政程序。这可以在减少政府干预国家经济和社会生活的改革中可以看到,在组织内部则可以减少文字工作等繁琐程序。改革行政程序的目的之一就是废除那些繁琐拖拉和高成本代价的程序,以利于政治领导的快速决策。当然,这只是对具有完善行政程序制度的西方国家而言。对于行政程序意识普遍缺乏的中国来说,更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在这个过程中,我们一定要注意吸收一切成功的经验,同时避免走别人走过的弯路。具体而言,我们在行政程序建设过程中,首先要注意建立完善的行政程序制度要件,同时要注意行政程序的繁简适度,在公平的前提下达到效率的目的。

二、中国行政程序法的理论基础

关于中国行政程序法的理论基础,首先要解决的是行政法的理论基础问题,其次要解决行政法的基础理论与中国行政程序法制现实的结合问题,同时还应注意行政程序法的抽象理论基础在中国的具体实际的应用问题。行政法的理论基础问题不仅反映不同类型行政法的阶级本质和历史特点,而且直接影响行政法的结构体系和发展方向。

一般认为,资产阶级行政法的理论基础是三权分立、依法行政。由此出发,在西方国家产生了行政法是保障行政权还是控制行政权,亦即行政法是“保权法”还是“控权法”的争论。近年来,西方出现了一种折衷的观点,认为行政法既有保权作用,又有控权作用,反映了20世纪以来行政法的新变化。1983年,有学者指出,中国社会主义行政法学的理论基础只能是为人民服务。对此,学界有不同认识,认为“为人民服务”是一个普遍的政治概念,适用范围极其广泛,我们的一切法律、法学,归根结底都是为人民服务的,惟独以此作为行政法学的理论基础似乎不够贴切,行政法学应有更合适的理论基础。因而指出,中国行政法学的理论基础是马克思主义政府理论,具体可以概括为:政府由人民产生,政府由人民控制,政府对人民负责,政府与公民之间逐步实现平等化。这五个方面构成一个完整的有机联系的整体,成为中国行政法学的理论基石。目前,对行政法理论基础的研究已突破了“保权法”与“控权法”的范畴。有的学者提出行政法的理论基础是“平衡论”。这种观点认为,行政法的全部发展过程就是行政机关与行政相对人的权利义务从不平衡到平衡的过程。现代行政法不应是管理法、控权法,而应是“平衡法”,其存在的理论基础则是“平衡论”。也有学者对此持不同意见,认为在市场经济中,公民与法人的权利应与行政机关取得平衡,但非平分秋色,在权利与权力之间,应以公民与法人的权利为本位。有学者提出马克思主义的“公共权力论”是行政法的理论基础。公共权力论的核心观点是认为国家权力、政府权力、司法权力等不是某种特权或私权,而是社会的权力、人民的权力;行使这些权力的机关和人员不应是凌驾于社会之上、人民之上的官僚机器,它们必须是不谋私利、不以权营私的,是全心全意为人民服务的。对于“平衡论”,这种观点认为,在行政关系中,政府和人民之间的权利义务在总体上恰恰是以不平等为特征的;从根源上讲,政府的权力正是人民赋予的,在总体上也很难说是平衡的。权利义务是在法律关系中和社会关系中讲的,因此,说政府自身和公民自身权利义务是平衡的,在理论上似乎很难说通。权利义务的平衡性、对应性是一切法律关系包括行政法律关系的一个普遍特征,因此,如果说权利义务的平衡是行政法的理论基础,那么,它同时也是如民法等其它法的理论基础,这样它也就不成为某一特定法的理论基础了。诚如公共权力论者所言,作为部门法的理论基础,必须既能解释其特殊性,又能解释其共同性和普遍本质。作为行政法的理论基础,必须能够正确地解释行政法的本质、功能;必须是行政法作为一种部门法赖以建立其体系,因而也是行政法学的基本范畴、原理和体系赖以建立的理论基础;必须能够揭示行政法产生、发展的客观规律。由此可见,无论是平衡论还是公共权力论都不能达到这些要求。平衡论强调公民权利与国家行政权力的平衡,忽视了公民的权利本位问题,与近代民主政治的基本观点不符。公共权力论克服了平衡论的缺陷,但也没有显示其作为行政法专有理论基础的特色。按照公共权力论,把其作为宪法的理论基础也不是没有道理。当然,公共权力论提出法律对国家权力特别是对行政权力的限制作用,对我们有借鉴作用。

从当代行政法的发展来看,一般都是沿着对国家行政权的运转进行规范和限制这个轨道前进的。从另一方面讲,就是对公民权利的保护。这也是行政程序法越来越受到重视的原因。行政程序法更是如此。例如,有的学者认为,行政程序法在指导思想上主要是限制和约束行政机关,防止行政权力的滥用,保障行政相对人的权益。而行政程序法所应体现的指导思想和价值,是建立行政程序的逻辑起点:通过行政程序,实现行政正义,亦即程序正义论。这实际上是指出了中国行政程序法的理论基础。对行政权力的规范和限制,是法治原则在行政法领域的具体体现。法治领域的依法治国,在行政法治领域,就具体表现为依法行政。它与英国的自然公正原则、美国的正当法律程序原则、德法等国的行政法治原则一样,都是程序正义论的体现,构成中国行政程序法的理论基础。

三、中国行政程序法的基本原则

行政程序法的基本原则是指贯穿于所有行政程序法规范的基本准则和内在精神。中国行政程序法的基本原则涉及到行政程序法与行政实体法的基本原则的区别问题。

从英美法来看,其行政法主要是指行政程序法,无所谓两者的区别[①]。就中国而言,两者的基本原则

都相互适应,因为行政实体法与行政程序法在内容上往往互有交叉、不可分割。而只是两者的侧重点不同而已。具体看来,行政程序法的基本原则更侧重于形式上的公开性、公正性;行政实体法的基本原则则更侧重于实体的效率性和公正性。另外,还需解决的问题是行政程序法的理论基础与基本原则的关系问题。从内容上来看,两者具有交叉融合关系,但前者指的是理论前提或理论原点、出发点,又具有一定的行为目的性,后者则是指行为准则,是对理论基础的进一步阐发和规范化,也是理论基础的具体表现。

目前理论界对行政程序法的基本原则与行政程序的基本原则并未作严格区分。一般情况下,行政程序法的基本原则应包括行政民主原则、行政法治原则、行政公平原则、行政效率原则、行政公开原则。

(1)行政民主原则。是指行政必须贯穿民主精神、体现民主意志、符合民主要求。行政民主原则要求行政程序法的内容更注重于行政民主化和对公民民利的保障。必须从保障公民民利的角度出发,通过对行政主体职责、权限、行为方式的规范,对行政权的运行进行控制、监督。行政民主化要求以法律规范行政,以法律为最高行政依据,并保证行政主体独立行使行政权。这就必须健全行政立法程序,使行政机关有法可依,避免其行使法外权力。在以法律规定国家行政机关职权的同时,要明确其职责、权限、相应的责任、义务及其行为方式、步骤。中国行政程序法作为上层建筑的一部分建立在以公有制为核心的经济基础之上,应具有内容丰富、范围广泛的特点,与公民的权益有十分密切的联系。广大公民要求用行政程序法作为国家行政管理的基本规范,切实保障并发展自己的合法权益,必然要求运用行政程序法把自己的利益稳定下来。

(2)行政法治原则。是指行政程序法必须贯穿法治精神,实行依法行政。行政法治原则是中国行政程序法的基本原则,它是法治原则在行政程序法领域的具体运用,是依法行政原理的具体体现。行政法治原则可以分解为行政合法原则与行政合理原则,两者构成行政程序法的柱石。行政合法原则解决行政行为的合法与非法问题;行政合理原则则是解决行政行为是否适当的问题。

(3)行政公平原则。是指行政机关在实施行政行为时要在程序上平等对待行政相对人各方,排除各种可能造成不平等或偏见的因素。行政公平原则还可以作广义理解,即包括保障行政相对人程序上的所有原则和制度,诸如公开原则、参与原则及其中的咨询制度、听证制度等。行政公平原则是现代行政程序法最基本的原则,是行政民主化的必然要求。因此,各国行政程序法都贯穿这一原则。而与行政公开原则相比,行政公平原则具有较强的实体性和目的性,行政公开原则则具有较强的形式性和手段性。但两者在实质上是相同的,都是程序正义论的具体表现,是实现程序正义的具体原则。

(4)行政效率原则。是指为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制。例如

,超过时限即构成违法,此即所谓时效制度。另外,为了在不损害行政目的的前提下使行政程序简便易行,有的国家[②]建立了简易行政程序、紧急处置程序等制度,其目的也是提高行政效率。还有格式化行政程序制度,即行政行为应当标准化、规范化,尤其是各种法律文书如记录、裁定书等应依法律作出统一的格式规定,这不仅保证当事人享有法律上的平等权,也是提高行政效率的重要制度。另外,对行政行为顺序性的要求也是行政效率原则的一个重要内容。行政程序的各项制度表现为一定的顺序性。如果违反了法律规定的顺序,应当是程序违法。顺序性是行政程序实现性的表现和要求之一,其实质在于保证行政程序的合理运用,防止因时间上的差异而使行政程序徒有虚名。

(5)行政公开原则。是指对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为,要通过一定的行政

程序让公民了解。这些行政行为主要是制定行政规范、作出行政处理和行政处罚决定、实施行政强制、执行行政裁决的行为。行政公开原则实际上是行政程序法的特有原则,也是行政程序法区别于行政实体法的根本标志。它是政治活动公开化在行政程序上的体现,是公民参政权的延伸。行政行为的公开化有利于提高公民对行政机关的信任度,并使公民能够监督行政主体是否依法行政,从而帮助克服,同时也保障公民对政府工作的监督。行政公开是“二战”以来现代各国行政法制发展的趋势,而以美国最为典型。美国有关行政公开的法律主要有:《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《会议公开法》[③]。其目的,一是强化民主政治;二是防止贪污腐化。民主政治使公民能够参与行政、监督行政。要监督政府首先要了解它。行政公开是监督行政的基本前提,没有行政公开就没有监督行政。行政公开不充分,监督行政也不会完整。贪污腐化是在黑暗之处发生的,一旦公开暴露,即如冰雪遇阳光而融化。行政公开与新闻自由的结合会给任何有贪污腐化企图者以巨大的威慑,稍有不慎便会暴露在整个社会舆论的强大谴责之下,到头来不是被追究法律责任便是被迫引咎辞职。而且,从行政公开与行政民主、行政法治、行政公平、行政效率的关系也可以看出,行政公开原则在各项原则中都有一定的表现,而且它们也在一定程度上对行政公开原则有所要求。行政公开原则表现于行政程序法的各项原则和各项具体制度中。可以说,行政公开原则是行政程序法的生命。而对行政公开原则的强调和重视,也是现代行政程序法发展的必然趋势。

四、中国行政程序法的目标模式及其选择

行政程序法的目标模式是指制定行政程序法所要达到的目标以及与此相关的体系。行政程序法可以发挥多方面的功能,但立法者可以作若干选择。立法者对行政程序的不同选择,形成了不同的行政程序法目标模式。

中国行政程序法的目标模式及其选择,一方面取决于中国的社会现实,另一方面受行政法学理论研究的重大影响。学界主要有两种观点,对行政程序法的目标模式提出了不同意见。第一种观点认为,行政程序法的目标模式包括控制模式、效率模式与权利模式三种。控制模式是以控制下级行政机关为宗旨而制定行政程序法,并形成相应的体系。效率模式是以提高行政效率为宗旨而制定行政程序法,并形成相应的程序体系。权利模式以保障行政相对人的权益为宗旨而制定行政程序法,并形成相应的体系。第二种观点认为,行政程序法可以分为控权模式、保权模式和效率模式三种。控权模式行政程序法的宗旨是限制和制约行政主体行使职权,防止行政主体滥用权力。其理论基础是三权分立,目的是将行政机关置于立法机关和司法机关控制之下,以促使依法行政。保权模式行政程序法的宗旨是以行政相对人在行政程序中的程序权利为重心。效率模式行政程序法的宗旨是提高行政效率。它是基于行政管理对效率的要求而产生。

上述两种观点都有一定的合理性,但也都存在着分类标准不统一的问题,而且,其各个目标模式之间在逻

辑上也不严密,具有兼容性。第一种观点提出的控制模式并不具有现代行政程序法理论上的意义。它只是具有封建专制时代的吏治特色,而以中国封建时代的宋、明时期为代表。效率模式和权利模式则表明了当代行政程序法目标模式的两种发展倾向。第二种是将行政程序法的目标模式分为控权模式和保权模式,反映了一个问题的两个方面。实际上,任何意义上的现代行政程序法及其实质表现不外乎两个方面:一是对行政权的控制;二是对行政相对人权利的保障。所以,所谓控权模式与保权模式的区分,只不过是一而二、二而一的关系,实际上是同一模式,是同一问题的两个方面。它们都可以归纳为权利模式。而且,控权模式与保权模式的划分在无形中也易使人误解,因为按其原意,控权之“权”为“行政权”,保权之“权”为“行政相对人权利”。而且,一般意义上讲,保权之“权”也可理解为“行政权”。至于效率模式,自然是与权利模式相对而言。实际上,世界各国的行政程序法,也都不外乎权利模式与效率模式这两种模式。当然,也没有哪个国家实行纯粹的单一模式,而只是以何者为重而已。

权利模式和效率模式体现了行政程序法所追求的两个目标,即公民权利保障的增强和行政效率的提高。两

者存在着极为密切的关系,放弃任何一个方面都难以使行政程序正常运行。但是二者又存在着一定的矛盾和冲突。它们之间相互对立、相互制约,顾全一个目标,难免牺牲或否定另一目标。因而,在目标模式的选择上,单纯选择一种模式的情况比较少见,大都是以一种模式为主,兼顾他种模式。

二次世界大战以来,各国纷纷制定统一的行政程序法典。其目标模式的选择一般有两种情况:一是偏重权

利模式,重在表现公民权利,如美国行政程序法;二是权利模式与效率模式并重,既注重保障公民权利,又注重提高行政效率,如西班牙和奥地利的行政程序法。这种情况的出现,一是由于行政权力的膨胀,需要对行政职权加以限制,而其根本的办法是扩大公民的参与机制,赋予公民以自救的手段;二是由于公民权利意识的强化,人们不满足于事后的救济,而要求在行政行为之前或行政行为的过程中预防行政机关对公民权益的侵犯;三是民主政治的发展,要求国家权力运转的公开化,增强公众的知情权,扩大公众对行政机关的直接监督范围。因而,中国行政程序法目标模式的选择,在运用行政程序法基本原理、适应当代历史潮流的前提下,要从中国的现实情况出发。而从中国的现实情况来看,首先,公民的权利意识不强。形成这一现状的原因是沉重的,而且一时难以有较大的改观。其次,由于行政权的运转不良,造成行政效率低下。形成这种局面的原因既有历史的原因,也有现实的原因,近期内也难以使行政机关的行政效率有一个较大的提高。第三,行政法理论、特别是行政程序法理论的研究还不够成熟,需要进一步的加强和完善。

根据上述情况,中国行政程序法应选择以权利模式为主、兼顾行政效率的模式。这种模式既可以保护公民在行政程序中的合法权益,保障其监督国家行政机关活动的权利,真正体现人民当家作主的宪法原则,又可以改善中国行政效率低下的状况。

①王名扬将美国行政制度的基本原则概括为联邦主义、分权原则、法律平等保护原则和法治原则;认为这几个原则是美国宪法的原则,支配美国全部行政活动,当然也支配美国的行政制度。上述原则固然可以作为美国行政程序法的基本原则,但只是反应了美国宪法的共性,而没有反应出作为美国行政程序法基本原则的个性。参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第77页。

②德国、法国等大陆法系国家的行政程序法比较重视行政效率的提高。它们对公平行政、善良行政与效率行政的融合,超过了普通法国家。从各国行政程序法的内容来看,其行政行为对正式行政程序的适用,远远少于对非正式行政程序的适用。这也是行政效率原则的一个突出表现。

③参见杨士林:《美国行政公开的法律规定》,载《行政法学研究》1993年第4期;王名扬:《美

国行政法》,中国法制出版社1995年版,第953~956页。

[参考文献]

[1]许崇德、皮纯协:《新中国行政法学研究综述》,法律出版社1991年版。

行政程序法范文第3篇

关键词:行政程序违法实体违法

一、行政程序违法的表现

行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:

1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。

2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。

3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。

4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。

二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较

行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。

我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。

三、对行政程序违法的司法审查

1.对行政程序违法进行司法审查的程序

(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。

(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。

(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。

(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。

2.对行政程序违法司法审查的结果

对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。

在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。

概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:

(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘’,人民法院可以以为根据撤销相应具体行政行为。”

(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。

(3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。

行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。

注释:

①罗豪才.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1992.247.

②石红心.行政机关违反法定程序责任新论[J].行政法制,2002,(2):910.

③哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000.

行政程序法范文第4篇

行政程序的发展及其法治化,是社会民主法治发展的必然的结果[1]。19世纪末到20世纪初,一方面乃因社会事务的增加,需要广大的行政权力,另一方面随着行政权力的扩张,政府职能的转变,民主政治的发展,需要对行政权力进行制约,以保障人民的权利不被侵犯。这些正是促成行政程序法制定的原因,因为行政程序法是控制行政权行使的重要机制,两岸的行政程序法制应该说都是在这样的背景下催生的。

政治稳定与民主政治制度的确立,是行政程序法发展的政治基础和动力。行政程序法的立法必定以稳定的政治为前提,没有稳定的政治[2],社会秩序必定会动荡,遑论要求政府给予合理行政程序的对待。除了政治的稳定外,民主政治的确立也是推动行政程序法立法的动因。

政治民主化是促成行政程序立法的客观环境。台湾地区自1989年7月开始解严,结束自1949年以来长达50年的,政治民主化有了重大转折,政治逐渐开放,人民权利意识开始增长,产生一波社会运动的浪潮,人民藉由集会及游行,向政府表达自身权益的需求、对公共政策的不满,展现对政治的参与,社会迅速转变;而大陆地区在1982年通过新宪法,这对行政程序法产生了基础作用。此后,大陆地区开始朝政治民主化迈进,对行政程序法的推动,有正面的诱因。故政治民主化,必然促使人民权利意识增长,而行政程序法正符合人民维护自身权益的需求。民主政治故为行政程序法典的直接动力。

推动行政程序法制定的动力有一个共同的特点,便是社会转型压力大,不论是现在的大陆地区,还是1990年代的台湾,在政治、经济、社会乃至于法律,都面临新旧秩序的交错轮替。面对这样转型的压力,对于提供公平、公开与公正的行政程序,对于参与行政程序,来自于人民对行政机关的要求的声浪,亦随之而起,此成为推动行政程序法的最大动力。在程序的设计上,必然面临行政公正及行政效能提升的协调。

因此检视台湾地区制定行政程序法的时空,乃处于社会密集且快速的转型中,大陆地区也正是如此,行政程序法草案制定的当前,正是改革开放后,朝市场经济快步迈进,政府大力推动许多重要建设,经济快速成长。所以说行政程序法的产生和完善,经济发展占有重要地位。

此外,政府方面态度对于台湾地区行政程序法的制定也具有相当重要的影响,尤其是由政府透过专门调查或研究委员会的设置,进行负有任务的研究,更是推动立法进度的保证。除此之外,法学界的研究,不断撰写论文,尤其是透过法学研讨会提出草案,或是对政府公布的草案或研究报告召开专门的研讨会,更是促成行政程序法立法的一大动力。而大陆地区目前学术界对于行政程序法的理论也有热烈的讨论,未来行政程序法的立法过程,似亦有赖政府的推动[3]。

整体而言,行政程序立法,不能不考虑到社会转型的问题[4]。另外对政府权利扩张的控制以及对政府科学管理则是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民权利意识提高,而经济发展是推动行政程序法的动力。经济的自由化必然会推动政治的民主化,政治民主化的结果必然会促使人民要求参与行政程序的决策过程,进而要求行政程序的公开、公正与公平,这是一个立法趋势。

相较于外国的立法过程,对实际行政运作作实证调查,一直是相当受到强调的重点[5]。台湾地区在制定行政程序法过程中,似有欠缺。大陆地区在制定行政程序法时,应该考量实际运作的情形进行立法,方能反映时代需求,毕竟法律不是理论,而是实际的运作。

(二)立法体系的比较

1、立法模式选择

关于行政程序法的法典化的立法,有其困难之处,其原因主要是范围广泛、性质复杂、变迁频繁[6]:其一,范围广泛:行政程序法的范围,远较其它法律为广泛,尤其政府任务增加,行政权日渐扩大,如何制约行政权的力量,以保障人民权利不被行政权的侵害,把行政程序法统一编纂,其困难自不待言。其二,性质复杂:行政活动多样、复杂,但各类行政行为,差异颇大,故编排一部统一法典,实不容易。其三,变迁频繁:行政法规为国家行政的运作规范,但是国家政策要因时制宜,随着时代改变必须有所改变。

但这些困难并非无法克服,各种行政程序法律规范有其特殊性,因此把所有行政程序法律规范,归纳在一部行政程序法中有其困难之处,但是制定各种行政程序共同适用的一般法则,也并非不可能,行政程序法立法目的通过努力是可以达成的。

面对行政程序的立法,首先要解决的是如何设计及架构法律体系之问题,参照各国立法例,立法结构大概有三种选择,试分析如下:

(1)并列式

这种立法模式是按照行政行为的类别确定行政程序法的基本架构。整个行政程序法分为若干部份,每一部分分为一种行政行为类型,各个部分内部采用线性结构,但整个行政程序法不是线性结构,而是并列结构。

并列式的结构并不可取。这种结构的立法,如同一部各种行政行为的汇编,由于个别的行政行为类型有许多共通性,因而使许多相同程序在同一部法典中大量重复,整个法律篇幅过长、拖累。虽然这种立法也有其优点,如各类行政行为程序自为一体,方便法律的实施。但是世界各国行政程序法基本上都不采这种立法结构方式。

(2)总括式

这种立法模式是打破行政行为的类别界线,按照行政程序法的时间性确定行政程序法的基本结构。此种结构与诉讼法的结构十分相似,其特征是以程序的时间性为结构基础,行政行为类别从属于行政程序的时间流程。

总括式结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组,显然能克服并列式篇幅过长、重复的缺点,使行政程序结构简洁,条理清晰。但其却难以兼顾各类行政行为特有的程序制度。

(3)总分式

这种立法模式将整个行政程序法分成两个部分,上半部采总括式,下半部采并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式,既作通则性规定,也做分则性的规定,能统一规范则统一规范,不能统一规范则依不同行为分开规定。

就行政程序法本身的特殊性而言,总分式的立法模式应是较好的选择。行政程序法典内容涵盖实体法与程序法;同时行政程序法调整范围广泛,各类行政法律关系差异很大,而行政程序法的基本原则或一般原则,均需普遍适用各领域的行政行为。为使这些原则、规则在所有领域和所有行政行为中得到遵循,在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的。为此,只有透过总分式结构方能达到效果。

2、台湾地区的立法体系

台湾地区行政程序的立法体系:第一章总则篇,规定法例、管辖、当事人、回避等等,适用于所有行政行为的规定,有大量实体法的规范;第二章以下则是针对个别行政行为,包括行政处分、行政契约等等,分别予以具体规范。整部行政程序法分成两个部分,前面为行政程序的通则性规定,后面为分则性的规定,有关程序性规范,能统一规范则统一规范,不能统一规范则采则分开规定的总括式模式。

3、大陆地区的立法体系

大陆地区目前学者草拟的行政程序法试拟稿主要有两个版本:一个版本是姜明安教授执笔,北京大学宪法与行政法研究中心课题组2002年完成的《中华人民共和国行政程序法试拟稿》(以下简称“试拟稿”);另一个版本是应松年教授负责的行政立法研究组2003年草拟的《中华人民共和国行政程序法专家建议稿》(以下简称“专家建议稿”);两个版本立法体系均采总分式结构,即总则中不分行为的种类和程序之阶段,对于各类行政行为的共同事项作出统一集中的规定,为关于行政行为的一般规定;分则中则是对于特定种类的行政行为作出特别的规定。可见,大陆地区在行政程序法典化的过程中,关于设计未来行政程序的立法结构,不论是专家建议稿或是试拟稿版本,都是以总分式结构为准则。

虽然这种立法体系,架构与内在逻辑性联系不及其它法典清晰、严密,但基于行政程序法典所调整范围的复杂性,包括对于程序与实体内容相协调,这种体系的编排方式,应该说是合理和适当的。

专家建议稿在第一章是总则的规定,对于各类行政行为则分别规定;试拟稿共七章,第一章为总则,第七章为附则,其余五章除第五章(特别行政行为的程序)为分则内容外,其他章实际也为总则内容,分别包括行政程序主体、行政行为、行政程序的一般制度、行政救济与法律责任。其中主体与行政行为主要为实体性规范,而行政程序的一般制度和特别行政行为的程序自然是程序性规范,行政救济与法律责任则是涵盖实体与程序相结合的规范。

行政程序法律体系架构,总分式是最好的立法选择,:行政程序法分成两个部分,上半部采总括式,下半部采并列式,既作通则性规定,也做分则性的规定,能统一规范则统一规范,不能则依则分开规定。其理由如下:

其一,行政程序法典不同于民法典及刑法典,虽然涵盖实体法,但是主要不是实体法,所以不能如同民法典及刑法典一样架构体系[7];行政程序法也不同于诉讼法,虽然主要是规定程序法,但仍有实体法的规范,故不能如同诉讼法体系一样的架构。

其二,总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动多样、复杂,为了实现行政法治的统一,应力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难,各国主要谋求在程序上实现行政行为统一。行政程序法担负这个重要的使命,要在程序上实现行政行为的统一性,采用总分式结构,以通则性程序制度为主体,就可以达成在程序上实现行政行为统一的目标。

其三,总分式结构能够较好的处理行政程序法与各类行政行为的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法,因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范,以及特有的程序规范。倘若行政程序法不能与各类行政行为相衔接,则整个行政法体系是松散的。总分式结构透过适当分则性的规定可以与各类行政行为法相衔接,使行政法体系完整。

其四,从根本上,总分式结构是行政法体系对行政程序的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位,他与各类行政行为形成扇形结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构,处于基本法律地位的行政程序法因此必须被要求采取总分式结构。

正因为如此,无论是台湾地区已制定的行政程序法,或大陆地区的试拟稿以及专家建议稿,在考量行政程序法的范围广泛、性质复杂的特殊性后,均选择以总分式结构方式作条文编排,是较为可取的立法方式。

(三)立法内容的取舍

1、若干待解决的问题

世界各国对行政程序法规定的内容不尽相同。行政程序法应规定哪些内容,从来就没有一定必循之规,应视当时社会情况等因素来决定。综观各国对于行政程序法的内容取舍,有以下问题需我们在立法决策时考虑和找出解决方案[8]:

(1)行政程序法是否应包括特定种类行政行为的规定?对于是否该订定特别行政行为,亦或行政行为的类型有哪些,有学者基于行政行为须因时制宜,且具机动性和创造性,统一立法似有其难处,主张不予包括,具体理由如下:其一,各种行政有其不同性格,对于性质不一致的各种行政,统一规定在立法技术上有困难;其二,对于各种行政加以手续规制,将难达成行政效率的目的;其三,行政权应该具有弹性,方能适应各种不同变化,倘若对不同行政行为作统一立法,将使行政主体失去灵活性。

其实,立法技术上的困难,并不难克服。其中认为对于各种行政行为要求统一程序规制,恐无法达成行政效率的目的,其实并非如此。如果对各种行政行为作统一程序规范,行使公权力的公务人员即有一定程序可循,效率反可以提升;进一步,对于行政实体法与行政程序法统一立法,可以透过总分立法模式,已如上述。也因此订定特别行政行为,立法尚有解决之道;至于行政行为的类型有哪些,则可作进一步的深入研究。

(2)行政程序法是否应包括实体规范[9]?行政法可分为行政实体法与行政程序法,所谓行政程序法,应仅限于实现行政实体法上权利义务之程序法。但行政程序法是否仅规定程序规范,或是否可对实体内容与程序内容并列规定?目前两岸行政程序立法均就各种行政事项的共通适用部分纳入行政程序法,内容上包括程序与实体在内,采实体与程序规范并存。

(3)行政程序法是否应包括内部程序?外部行政程序法是只对与相对人权利义务直接相关的内容作出规定,不涉及行政机关内部关系;而外部型与内部型并存的行政程序,指行政程序法在规定与相对人直接相关的外部程序的同时,也规定与相对人没有直接关系的内部程序。采用纯外部型行政程序法模式的国家较少,主要有美国、日本、瑞士等;采用外部型与内部型并存的行政程序法模式的国家相对较多,有德国、意大利、西班牙、葡萄牙、奥地利等。两岸行政程序法是否须规范内部程序呢?因大陆法系国家行政程序法负担行政法法典化的重责,对于行政权力运行主体的规范,一般规定于行政程序法中,也因此多半采取以外部程序为主,同时对内部程序做出规定的内部与外部并存的行政程序法模式。

(4)行政程序法是否应包括行政复议程序?广义的行政程序法除包括一般的行政程序外,也包括行政执行及行政救济程序(行政复议是行政救济的一种),甚至还包括信息公开法、隐私权保障等部。而狭义的行政程序法,则仅只有一般的行政程序而无行政救济程序等内容。故行政程序法是否应包括行政复议程序,取决于立法者的选择与取舍。

2、台湾地区行政程序法的内容

台湾地区无论各个草案版本,均兼顾行政实体法。有鉴于行政实体法与行政程序法有密切关联,实体法是目的,程序法是手段,两者辅车相依。且行政实体法理论复杂、学说不一,实务见解亦相当分歧,现阶段尚难完成行政实体法总则部分法典化。故在着手行政程序法法典化的同时,将行政实体法之部分原理纳入。故于《行政程序法》第二章中详细规定了行政处分之法理;第三章又详细规定了行政契约规则。[10]

另外,台湾地区行政程序法系采内部与外部程序并存的模式,因此,在程序设计上有对内部程序的规范,内部程序规定于行政机关一章。至于立法篇幅应该采小篇幅立法或套装立法。最早由林纪东教授所主导的研考会版本,基于《行政诉讼法》及《诉愿法》的简陋,所采的就是广义的行政程序;然台湾地区大部分学者却认为台湾地区已经有《行政执行法》及《行政诉讼法》,无须再将其纳入《行政程序法》,这些已有法律配合行政程序法随之修正即可。而随着《行政程序法》的通过施行,上述法律已于过渡期间修正,而因应之相关法规,也公布通过。换言之,台湾地区《行政程序法》最早的立法是采大篇幅的套装立法,亦即包括相关的行政救济等等,而后却基于整体程序法制设计的考量,而改采小篇幅立法,相关的程序则随之配合修正或订定,如修正通过了《诉愿法》、《行政诉讼法》、《行政执行法》等,同时对于《行政程序法》的配套措施,而通过《信息公开法》等等,以为因应。

总之,台湾地区在行政程序法的内容包括对实体的规范,同时除了外部程序之外,也对内部程序有所规范。至于有关救济的部分,则另以单行法规定。随着《行政程序法》的通过,行政争讼法规,包括《诉愿法》、《行政诉讼法》等,都已经完成修法程序。

3、大陆地区行政程序法的内容

大陆地区行政程序法专家建议稿采小篇幅立法,亦即不于行政程序法中规定有关行政救济制度;但试拟稿则对救济制度作了原则性的规定。两者型式略有不同,依其原因,前者或基于大陆地区已制定《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》(包括行政赔偿),没有必要把这些程序再编入《行政程序法》内容中;后者或基于现行行政救济制度有着许多不合理的规范,不利于保护相对人的行政程序法权益,如行政复议、行政诉讼适用范围过于狭窄,行政赔偿标准过低,行政程序法典应对行政救济作一些原则性的规定,以使立法者日后对行政救济法修正时有所依循;再者,原则性的规范,有利于行政救济制度的统一,可以避免单行法的相互矛盾。

大陆行政程序法典是否应规定行政行为有关的实体规则?反对的学者认为程序法规定实体法名实不符,不伦不类。然大部分学者均认为有必要,理由有三:(1)行政程序调整范围广泛,各类行政法律关系差异很大,故实体规范上很难制定或编窜统一法典,但是面对行政程序法的基本原则或一般原则,均普遍适用各领域的行政行为。为使这些原则规则在所有领域和所有行政行为中得到遵循,在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的。(2)行政法上实体基本原则与程序的基本原则,有着紧密的关联,倘若将两者分开规定,将实体性质的基本原则,分散规定于不同单行法规中,并不能达成行政行为规范效果。(3)世界各国行政程序法典中,规范实体内容已成为一个发展的趋势。正是基于以上理由,大陆地区行政程序法专家建议稿和试拟稿都采实体与程序的一体规范。

行政程序法,顾名思义,是对于程序的规定,是否要对于实体内容作规定,学者们有不同的意见是可以理解的。台湾地区学者叶俊荣教授曾将行政法典化根据法典化程度分成四种类型[11]:

A实体及程序

B仅有程序

C全部行政事项

D共通事项

模式A为最完全法典化,对所有行政权的行使,不论是程序事项,亦或是实体事项,全部通过法律内容结构的安排,统一规定于一部法律。这样的立法形式属于全盘统一的立法。

模式B去除实体法典化,仅规定程序,但在行政程序上,作最完全的法典化,使所有的行政事项,包括内部程序等,统一适用行政程序法。

模式C仅就各种行政事项的共通适用部分纳入行政程序法,但内容上包括程序与实体在内。这种立法形式是针对行政共通事项所作的总则性立法。

模式D仅对几种重要行政类型规定适用的程序,对于实体问题,留待其它法律作具体规范,这是最低程度的法典化,可以称为程序上的框架立法。

分析以上模式,A型与B型两种在设计上过于理想化,并不利于操作。较多国家采用的方式是C型与D型,例如德国行政程序法是采用C型总则立法的方式,而美国行政程序法则是接近D型。

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[1]任何法律发展都是本于社会发展下所需求的,例如随着信息时代的来临,对于网际网络的规范,对于电子商务的规范等等,在各国都逐渐受到重视。已故的台湾地区法学家章孝慈,在一九九三年「海峡两岸法学研讨会开幕式上说到:法律制度是有生命的,是活的,他与社会的变动之间有密不可分的关系,法律制度因社会的变化而变动,法律制度也直接影响社会变动的方面,彼此密不可分,而且法律制度和社会的变化之间必须紧密配合。也因此行政程序法的产生和发展,是适应时代需求下的需要所产生的。

[2]比方说基础的确立。德国即是一个最佳适例。随着二次大战结束后,德国作为战败国对于历史教训进行了深刻的反思,逐渐了解「人之尊严不可侵犯的概念后,开始重视行政机关与公民间的关系,慢慢的推动行政程序法的立法。

[3]观察美、德、日三国,政府的态度具有决性的关键,叶俊荣教授于「行政程序法的立法过程与立法设计的考量文中:一九三九年,美国司法部在罗斯福总统的令下,设置了「行政程序法律总长委员会。德国于一九六O年由联邦与帮内政部代表合组「联邦与邦联合起草委员会。日本于一九六二年设置临时行政调查委员会。又于一九八一年设置第二次临时行政调查委员会。最后在政府推动的过程中,对行政实际作实证调查,一直是相当受到强调的重点。

[4].透过行政程序的规岛,足以使转型过程制中难以避免的利益重分配与价值体系重建,获得较多的信任,进而提升转型的正当性。

[5]美国行政程序法律总长委员会非局限在法案的研拟或提出学术意见,而是实际对五十几个机关或单位进行实地调查,随后作成二十七本报告,广泛的发送各地方表示意见,并召开公听会或接受书面建议;日本的临时行政调查会,亦曾进行行政实务的调查。

[6]林纪东,行政程序法在民主国家的功能,收录于各国行政程序法比较研究,页9,行政会研究发展考核委员会,1979年11月出版。

[7]例如民法典体系,依事项调整分总则、债权、物权、亲属、继承。

[8]林纪东,前揭注9,页11。

[9]实体法是规定权利义务本体的法律;程序法是规定运用权利义务手续的法律。

行政程序法范文第5篇

【关键词】体例 权利模式 效率模式 综合模式

【英文摘要】To study the administrative procedure law style and reach an agreement will advanceadministrative procedure law legislation much. Basing on referencing typical styles of the western countries andsummarizing China’s theoretical research results,this paper, combining with local legislation practice ofHunan province,constructs China' s own administrative procedure law legislation with the hope of promoting aunified one of the state.

【英文关键词】Style Right Mode Efficiency Mode Comprehensive Mode

要对行政程序法体例进行准确界定,首先要对行政程序法进行准确的界定。对于何为行政程序法,学界达成了基本的一致。所谓行政程序法,是指规定行政机关和相对人在行政权力运行过程中各自的程序权利义务的法律规范的总称。[1]但对于法的体例,则仁者见仁,智者见智。我们认为,法的体例是对法的内容和形式的设计结果,一般包括法的内部结构和外部结构。法的内部结构即法的内容的选择及其内在逻辑;法的外部结构,即法的外部表现形式,包括编、章、节、条、款、项、目等的排列组合。法的体例设计不仅是一个立法技术问题,还是一个思维方式和文化传统的问题。

一、现行行政程序法体例的典型模式

(一)《美国联邦行政程序法》体例—权利模式

美国联邦行政程序法于1946年6月11日公布施行,1966年9月6日编入美国法典第五编,列为第五章。其主要内容可分为行政立法、行政裁决、司法审查三部分。后经修正,加入《隐私法》及《阳光下的政府法》,使其具有信息自由的特色。我们可以把美国注重维权兼顾效率的模式称为“权利模式”,其以听证程序和公开程序为核心,设计行政程序内容。

1.《美国联邦行政程序法》体例的内容

《美国联邦行政程序法》的体例内容如下:

第一部分:定义

此部分只有1条,即《美国法典》第五编第551条,对行政程序法中的有关术语,包括机关、当事人、规章、规章制定、裁决令、裁判、许可证、核发许可证、制裁、救济、机关诉讼、机关行为、单方通告等概念加以界定,以求统一。

第二部分:信息自由

《美国法典》第五编第552条对行政法规、行政裁决的最终处理意见,以及对处分、档案和程序,对行政机关、个人、保存档案系统、统计档案、例行使用,对政府公开会议进行了详细的规定。此外,对免除公开的事项及违反规定的救济等均有明确规定。

第三部分:行政行为程序

此部分共有7条,即《美国法典》第五编第553条至 559条,规定了规章制定程序和行政裁决程序。

第四部分:司法审查

此部分为《美国法典》第五编第7章。规定了除法律排除司法审查及行政机关行为系依法基于行政自由裁量权外,均可申请司法审查。并对受审查的权利、司法审查程序的形式及管辖地、受审查的行为、审查中的救济和审查的范围进行了规定。

第五部分:行政法法官

此部分共5条,分别为《美国法典》第五编第3105条、第7521条、第5372条、第3344条和第1305条。规定行政法法官的任命、对行政法法官的处分、行政法法官薪金的领取等。

2.《美国联邦行政程序法》体例的特点

《美国联邦行政程序法》的体例具有以下特点:

(1)以行政公开为原则,以听证程序为核心,逐一规定了其适用范围、信息自由、隐私权、政府会议公开、听证、许可和制裁、司法审查和行政法法官。

(2)区分了抽象行政行为和具体行政行为。以裁决和规章制定的划分作为构建行政程序法体例的基础,分别对行政裁决程序和规章制定程序进行了规定。

(3)区分了一般行政程序和特殊行政程序。一方面设立专门的条文规定共同的程序和制度,如听证程序和案卷制度、证据制度;另一方面,分别设立条文详细规定裁决令、规章制定程序,然后以裁决令程序为基础另行规定行政许可和制裁的特殊程序。

(4)采用了开放式的立法体例。一方面,条文数目少,但内容和信息含量大,有的条文本身就是一部法律。如第552条就是信息自由法。另一方面,章的设立没有严格的逻辑性和顺序性,立法机关可以随时立法,为该法典增添新的法律条文。

(二)《德国联邦行政程序法》体例—效率模式

与美国不同,德国认为行政行为是其行政法学的核心范畴,行政法学者致力于构建完整的行政法体例。因此,德国在制定统一的行政程序法时,对行政程序的含义作了与美国不同的理解,将大量的行政实体法的内容规定在行政程序法中,从而使行政程序法实现了行政程序与行政法总则法典化的双重功能。我们可以把德国注重效率兼顾维权的模式称为“效率模式”,其以大量篇幅规定了行政行为的效力和行政合同等实体内容。

1.《德国联邦行政程序法》体例的内容

《德国联邦行政程序法》共分8章96条,其体例内容包括:

第一部分:适用范围、土地管辖、职务上协助

此部分规定了该法适用范围、管辖权和行政协助等内容。

第二部分:行政程序一般规定

此部分规定了行政程序基本原则、期间、期日、恢复原状和官方认证等内容。详细规定了当事人、人、协助人和应回避的人的条件和行政程序中调查、宣誓、听证等重要程序。

第三部分:行政处分

此部分规定了行政处分的形成和行政处分的确定力,是德国行政程序法中最有特色的一部分。

第四部分:公法契约

此部分规定了公法契约制度,并对和解契约、无效契约和解除契约等进行了详细的规定。

第五部分:特别程序

此部分对要式行政程序和确定规划程序进行了规定。

第六部分:法律救济程序

此部分规定不服行政程序的法律救济程序适用于行政法院法和施行法规。

第七部分:附则

此部分的内容包括:荣誉职务的工作、委员会以及结束规定。结束规定的内容包括国防事务不适用听证程序以及若干过渡条款。

2.《德国联邦行政程序法》体例的特点

《德国联邦行政程序法》的体例具有以下特点:

(1)以一般行政程序和特殊行政程序的划分为主要线索,形成该法典的基本框架。

(2)重点强调了行政程序法的一般规定。德国联邦行政程序法没有对一般程序进行过程化的设计,而是在第1章至第3章规定了行政程序的共同事项,如原则、管辖、职务协助、参加人及其权利能力等。

(3)重点强调了规范具体行政行为。德国联邦行政程序法设专章对具体行政行为进行了规定,详细规定了行政处分无效的条件、不服行政处分的诉愿、违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等程序。

(4)重点强调了行政合同的作用。设立专门一章,详细规定行政合同的合法要件、效力、程序和法律救济等内容。

二、《湖南省行政程序规定》的体例

(一)《湖南省行政程序规定》体例的内容

《湖南省行政程序规定》是以行政行为为核心概念构筑其体例的,包括实施行政行为的主体、实施行政行为的程序、行政行为的表现形式、对行政行为的监督及责任追究等内容,与之相应,《湖南省行政程序规定》的体例内容为:

第一部分:总则

此部分规定了立法目的和依据、适用范围、一般原则。

第二部分:行政程序中的主体

此部分规定了行政机关、其他行使行政职权的组织、当事人和其他参与人。

第三部分:行政行为程序

此部分分五章,规定了行政决策程序、行政执法程序,以及特别行为程序和应急程序;对行政听证和行政公开分别设章进行了详细的规定。

第四部分:行政监督和责任追究

此部分分两章,规定了层级监督、专门监督等监督形式;规定了责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法等行政监督的处理方式;以及有关责任追究的内容。

第五部分:附则

此部分规定了期间、期限顺延、送达及实施日期。

(二)《湖南省行政程序规定》体例的特点

《湖南省行政程序规定》的制定,借鉴了西方各国行政程序立法的实践经验,运用了我国对行政程序立法的理论研究成果,总结了改革开放30年来我国依法行政的实践经验。该体例具有以下特点:

1.在突出“权利模式”的同时,兼顾了“效率模式”。《湖南省行政程序规定》体例设计既不属于美国的“权利模式”,也不属于德国的“效率模式”,而是两种模式的综合,即强调为公民提供基本程序保障的同时,也保证行政权力行使的统一化、标准化和简单化。在具体内容规定上,为保障相对人权利,规定了听证制度、公开制度、行政问责制度等。为保障行政机关合法、公正、高效行使行政职权,规定了行政管辖制度、行政协助制度、时效制度等。

2.在突出公开原则的同时,兼顾了公平原则和公正原则。将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开,是保障人民群众的知情权,增加行政的透明度,促进公众参与,加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。《湖南省行政程序规定》在具体内容中始终贯穿了公开的原则。一是在总则中规定了公开原则;二是规定了公开的具体内容;三是规范了公开的方式,规定以政府公报和指定的网站为本级政府统一的政府信息平台;四是对政府信息查阅场所和设施进行了规范和要求。在追求行政公开的同时,《湖南省行政程序规定》也追求公平公正。一是在总则中规定了公平公正原则;二是专节规定了裁量权基准,对裁量权基准的定义、制定主体、效力和考量因素等进行了规定。

3.在突出规范执行权的同时,兼顾了规范决策权和监督权。《湖南省行政程序规定》将行政行为程序分为决策、执行和监督三个阶段,相应地对决策权、执行权和监督权进行了规范。在对决策权的规范上,规定了决策主体、一般原则、适用范围、具体程序、公开及听取意见程序等;在对监督权的规范上,规定了监督主体、层级监督、绩效管理、监督方式及行政机关违法行为的处理方式等,并规定了责任追究的相关内容。

4.在突出规范一般行政行为的同时,兼顾了规范特别行政行为。《湖南省行政程序规定》将行政行为分为四大类:行政决策、行政执法、特别行为和行政监督,并分别进行了规范。《湖南省行政程序规定》用很大的篇幅对行政决策行为、行政执法行为和行政监督行为进行了规范,共计80个条文,基本涵盖了行政机关经常实施的行政行为的程序。在对以上三种一般行政行为进行规范的同时,也对特别行为程序和应急程序进行了规范,包括行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急等行为程序,对行政行为进行了全面的规范。

5.在突出规范具体行政行为的同时,兼顾了规范抽象行政行为。《湖南省行政程序规定》对行政决策行为、行政执法行为、特别行为和应急行为程序等具体行政行为进行了详细的规范。同时单设一节规定了规范性文件制定程序。规定了规范性文件的定义、制定主体、规范性文件的限制、听取意见、合法性审查、集体讨论、申请审查,以及统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度和时效制度等内容。其中“三统一”制度和时效制度有力地规范了“红头文件”。

6.在突出外部程序的同时,兼顾了内部程序。《湖南省行政程序规定》主要对与相对人权利义务直接相关的外部程序制度作出了规定,同时也对与相对人没有直接关系的涉及行政机关之间的内部程序进行了规定。因为虽然内部程序不直接涉及相对人的权利义务,但对相对人的权利义务会间接产生影响。在内部程序上,主要规定了管辖制度、行政决策的集体研究制度、重大行政执法决定的集体讨论决定制度、行政执法的统一受理、统一送达制度、并联审批制度和健全内部工作程序、委托办理行政事务的程序等。

7.在突出程序法治化的同时,兼顾了实体法治化。《湖南省行政程序规定》对行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证制度和行政公开制度等程序性内容进行了规定,同时没有拘泥于“程序”二字字面上的限制,将急需以法律规定的实体内容进行了规定。如实体法的基本原则、行政机关的行政事务管辖、行政协助、部门联席会议、权限冲突的解决机制、行政行为的效力、行政合同、行政指导,以及有关行政监督的规定等。

8.在突出遵循我国一般立法体例的同时,兼顾了行政程序立法体例的特殊性。《湖南省行政程序规定》外部结构表现为十章,二十节,178条。包括总则、行政程序中的主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究及附则共十章内容。其整体逻辑结构是以行政行为为主线索进行架构,在对每一类行政行为程序进行架构时,则以程序发展为主线索。同时为满足行政程序建设的需要,将应急程序单独规定一节;行政公开和行政听证分别设章进行规定。

三、我国学界对行政程序法体例的研究设计

目前,我国尚没有制定统一的行政程序法,但是行政法学专家对此进行了深入研究并提出了相应的行政程序法建议稿。如应松年教授主持起草的《中华人民共和国行政程序法》(试拟稿)、马怀德教授主持起草的《行政程序法》(草案建议稿)和江必新教授主持起草的《重庆市行政程序暂行条例(试拟稿)》等。这些行政程序法建议稿在体例上具有以下共同点:

第一,内容的完整性。受大陆法系的影响,我国学者基本都主张行政程序法的制定,既要担负行政程序法典化的功能,还要担负行政法法典化的功能。在行政程序法内容选择上,主张既要规定适用于所有类型行政行为的程序规则,又要规定特定种类行政行为程序;既要包含程序规定,又要规定实体内容;既要规定与相对人直接相关的外部程序,又要规定与相对人没有直接关系的内部程序。

第二,分类的一致性。以行政行为成立时是单方还是多方意思表示为标准,划分为单方行政行为和多方行政行为;以单方行政行为是否针对特定对象和是否重复适用为标准,划分为制定规范性文件(包括行政立法或制定行政规范)和行政决定或行政处理;把多方行政行为又分为行政合同、行政指导等。

第三,线索的多样性。第一是以行政行为为主线索架构行政程序法;第二是以程序发展这个主线索,从开始、进行和完结等过程来架构行政程序法;第三是以主体为主线索架构行政程序法,包括行政主体和其他参与行政程序的主体;第四是以其他内容架构行政程序法,如行政法的实体内容、行政程序的期间、送达、费用等。但不同的学者侧重点有所不同。

从总体上看,我国学界在研究设计学术版的行政程序法体例过程中,在借鉴美国行政程序体例模式的同时,更偏向于借鉴德国行政程序体例模式。

四、我国行政程序法体例建构建议

我国行政程序法体例应当分为总则、分则和附则三个部分。总则是对全法具有统领性的内容,包括立法目的、立法根据、法的原则、法的基本制度、法的效力以及法的适用。分则是对总则内容的具体化,以具体规定一定的权利或职权、义务或职责为内容。[2]附则是作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。具体包括名词术语的定义、法的生效时间以及关于解释权的规定。与此相应,我们建议我国行政程序法体例内容如下:

第一部分:总则

规定立法目的、立法根据、基本原则及其适用范围。

第二部分:行政程序主体

规定行政机关、法律、法规授权的组织和受委托行使行政权力的组织、行政相对人以及其他参与人。

第三部分:行政程序的一般规定

规定行政程序的开始、行政调查程序、行政决定程序、行政听证程序以及期间、送达与费用。

第四部分:行政行为程序

规定行政决策程序、行政执法程序以及特别行为程序。

第五部分:监督和救济程序

规定监督的方式、手段以及效力,行政程序主体违反行政程序的法律后果;行政相对人申请救济的途径和条件。

第六部分:附则

解释本法所涉及的名词术语、法的生效时间以及关于解释权的规定。

注释: