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公益诉讼论文范文第1篇
公益诉讼法律制度最早可追溯到古罗马时代，乃与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济的发展，一些政府部门、大的公司集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例不断增多，从而促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到重视。环境公益诉讼日益增加并不断得到公众的关注。
环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：1、环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有厉害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体等。
2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。
3、环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提讼的制度。而环境公益诉讼的人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提讼，从而达到维护环境公益的目的。
4、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。
二、国外环境公益诉讼的立法状况
在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼条款”，以此建立了公民诉讼制度。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权的行政官员提起行政诉讼。美国针对环境公益诉讼制度进行了一系列专门立法的规定，所以环境公益诉讼得到了充分发展。
在意大利，团体诉讼最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大至环境法的范围。1986年7月8日的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提讼。[1]法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中都规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提讼。
以上对国外公益诉讼的情况介绍，我们可以得出以下启示：
1、应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。
2、在立法价值取向上，应当体现环境公益诉讼的激励机制。
3、体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。
三、我国环境公益诉讼立法的现状及不足
虽然近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭；江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合了中国首个关于环境公益诉讼的地方规定——《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》引入了一些颇具创新性的程序设计；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提讼。
但是，我国在推动环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。主要包括：
（一）实体法上的缺陷
《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民利和其他权利”。我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。”虽然这些法律规定涉及到环境公益诉讼，但是由于过于概括和笼统，在实践中缺乏可操作性。
（二）诉讼法上的缺陷
1、原告条件的限定。现行《民事诉讼法》第一百零八条规定的条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，即提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系；《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼”。即原告应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。这样，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到行政行为的侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提讼的可能性。
2、举证责任的限制。现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。
3、环境团体作用的限制。国外法律规定凡环保或其他团体或某一集团中的某成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。[2]我国《民事诉讼法》虽然规定社会团体可以支持受损害的单位或个人，但对环境团体能否代表其成员，法律存在欠缺。这样，如果一个得到环境行政机关行政许可的区域性开发行为可能危及该区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者不敢，而环境团体由于不具有原告资格又无法，那么该侵权行为不能得到及时有效地排除。[3]
4、诉讼费和律师费的减免缺乏规定。国务院的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。
四、建立我国环境公益诉讼制度的几点设想
在我国，构建环境公益诉讼制度具有迫切性和必要性，是学术界和法律实务界已经达成的共识。从立法及法律实践来看，我国现已具备构建这一制度的可行性。以下是几点制度设想：
（一）在立法上明确规定环境公益诉讼
应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径。从我国现行立法情况来看，虽然一些法律有相类似的规定，但未有一部法律做出过明确规定，这就使我国的环境公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此，应当借鉴国外的做法，在立法上对环境公益诉讼加以明确规定。首先应该在宪法中增加关于公民环境权的规定；其次在环境行政诉讼类的公益诉讼立法中，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的[4]第三对于环境民事诉讼类的公益诉讼，应当扩展环境民事损害的范围，扩大环境和其他社会团体行使环境民事权的案件范围；第四在环境单行法中，设立专门的环境公益诉讼条款。只有以法律形式建构环境公益诉讼制度，才能给环境公益诉讼提供强有力的制度支持，以保护环境公共利益免受侵害。
（二）适当放宽资格
对于环境公益诉讼的原告，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。环境公益诉讼制度的关键是原告资格的确立，即谁有权向法院提讼。传统的“直接利害关系原则”将与案件没有直接利害关系的社会公众及组织排除在诉讼主体的范围之外，因此，建立环境公益诉讼制度首先要突破传统民事诉讼和行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有资格。[5]具体包括公民、社会团体和检查机关。尤其是社会团体例如环保组织，由于其组织严密，在科技和法律问题上具备专业知识，应是环境公益诉讼制度的核心所在。还应该充分发挥检察机关作为国家机关的优势，以维护社会公共利益并与行政机关及污染企业相抗衡。
（三）举证责任的合理分担
1、民事环境公益诉讼的举证责任。
民事诉讼中一般的举证责任规则是：“谁主张，谁举证”。因此《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。在民众和检察机关提起的环境民事公益诉讼中，由于环境问题的特殊性而不易收集证据，举证责任倒置的规则应得到坚持。
2、行政环境公益诉讼的举证责任
在环境行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即由被告对其所作出的具体行政行为的事实和依据的规范性文件承担举证责任，至于其他方面的事实，仍应遵循“谁主张，谁学证”的原则。
（四）诉讼费用承担上的适当改进
环境公益诉讼的诉讼费用数目巨大，加之证据的搜集、鉴定等费用，因而对于普通民众来说很难承担。而且环境诉讼是为了维护环境公共利益而提起的，收益人是不特定的多数人，因而，要求诉讼的提起者来承担如此高昂的费用，会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因而笔者赞同以下主张，“公益诉讼基金说”主张建立专门的公益诉讼基金会，公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。[6]据此，可以打消原告怕承担败诉费用的顾虑，同时又不增加诉讼法院的公益成本，公益诉讼费用申请的审核可以在一定程度上防止滥诉。
（五）原告奖励制度的建立
环境公益诉讼是一种公益性质的诉讼，人提讼的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了获取私利。因此，在立法设计上，应当体现一种激励机制，鼓励原告方向法院，并使之能够胜诉。一是在诉讼费用的负担方面，原告因为提起环境公益诉讼，必须支付一定的费用。对于我国传统观念来讲，个人出钱为公共利益打官司存在很大的限制，非经济能力微薄的公民所能承受，而且也不是长久之计。因此。为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。[7]
（六）防止滥用环境公益诉讼的规定
环境公益诉讼中，原告范围的扩大，举证责任的倒置，再加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。所以对于环境公益诉讼立法的最大担心就是滥用诉讼。因此有必要对滥用环境公益诉讼的行为进行防治。
首先，设立行政先置程序。可以借鉴美国的做法，让人在提讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。这种行政先置程序对滥诉能够起到一定的预防作用。
其次，实行滥用环境公益诉讼侵权责任制。在美国，滥用诉讼构成一种独立的民事侵权行为责任。其基本含义是：被告恶意地、没有合理和合适的理由，使原告陷入一种刑事的诉讼或者民事诉讼，诉讼的结果有利于原告，即被告造成的诉讼失败，原告因此受到损害，在这种情况下，原告可以提起滥用法律诉讼的侵权行为诉讼。[8]这种滥诉侵权责任制的建立可以有效地制止滥诉的发生。我们可以在立法中借鉴之。
【参考文献】
[1]胡靓。环境行政公益诉讼——公众环境权的程序法保障[C].中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2003，9，16.
[2]黄霞、常纪文：《环境法学》，机械工业出版社2003年版，第276页。
[3]常纪文、杨金柱：《国外环境民事权的发展及对我国的启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第105页。
[4]SeeAlanMurdie，EnvironmentalLawandCitizenAction，London，EarthscanPublicationsLtd.，1993，P83.；
[5]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第119页
[6]张晓玲：《论行政公益诉讼权》，中国法律信息网，
公益诉讼论文范文第2篇
关键字：行政公益诉讼诉的利益直接利害关系公共利益
最近一段时间，严正学诉椒区文化局不履行职责案，乔占祥诉铁道部春运期间票价上浮案等非常见案件相继出现，并在社会上产生了很大反响，同时也引起了法律界对有关公益诉讼的关注和讨论。鉴于我国还未建立行政公益诉讼制度，所以本文将从行政法学理论角度，通过对行政公益诉讼的国外考察和法理分析，对我国行政公益诉讼的具体内涵进行论述。
一、政公益诉讼的外国考察
行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性。
（一）英国
行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。
但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。
（二）美国
“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。
美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。”可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。
（三）法国
法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师，事先无需缴纳诉讼费用。
（三）德国
设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。
（四）日本
在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。
通过以上对各法治国家行政公诉制度的考察可知，尽管海外公益诉讼的表现形式和称谓不尽一致，但却有许多共同特征：第一，各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。第二，利害关系的不特定性。民众诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众诉讼往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。允许在该相对人不愿、不敢或不便提讼之时，普遍民众为了公共利益之维持而向法院提起民众诉讼。第三，可诉对象的双重性。民众诉讼中的“违法行政行为”，在国外并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为。第四，受案标准的严格性。民众诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格民众诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响行政行为的效率。
二、建立行政公益诉讼的现实必要性
在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：
第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案，某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生，因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局制止这种行为，遭到文化局的拒绝，遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如，1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求，决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的数量。几十年以来，周围群众引小清河里的水灌溉土地，发展渔业和多种经营，环境也得到极大改善，可谓受益无穷，对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。几年过去了，该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。
三、行政公益诉讼之法理基础
任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。那么行政公诉的法理基础又是什么呢？
（一）社会公共性权利的司法保护
社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”
公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。同时，“形成中的权利”的司法救济是在没有相应的实体法规范的情形下进行的，此时正当利益享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无，但应当承认其具有诉的利益。
不管如何，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。
（二）私人力量对行政权的制约
依我国行政诉讼法法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，方有提请司法审查的权利；而如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种观念和制度之所以存在，其理论根据就在于：行政权本身就是为维护公益而设的，它的行使原则上不受司法审查。私人无权为公益提讼，当法院认定公民个人与案件不存在直接利害关系，则不认可其具有诉的利益，也即不认可其原告资格。
按照这样的传统理论，公权的行使如侵害了公共利益，是由另一种公权来纠正，以公权控制公权。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查；而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这不由引起了笔者对该理论的思考：它完美吗？
首先，行政权无限扩张。任何国家，任何政府，都经常提出“小政府，大社会”，精简机构；中华人民共和国自建国以来就提出了精简的目标，建立廉洁政府、效率政府的目标；但不知精简了多少次，但精简过后，一段时间又恢复了，只不过换了别的名字罢了。为什么精简不下去？归根到底就在于这个基本理论，用公权来控制公权，它必然是要增设机构，增设授权，其结果是恶性循环，行政权呈现出无限扩张的趋势。
其次，从公务的廉洁性上说，按照现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民可以向上级机关检举；对检举有功的公民，国家还可以给予奖励。人们期望这些行政机关上下左右之间互相监督和制衡，使任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是很好的，但有一个前提，这些国家机关是真正依法办事的，廉洁奉公，忠于正义。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相之间也有形形的利益关系。不难看到，很多擅权渎职、贪赃枉法的官员在被查处之前，都受过上级表彰，罩着许多光环，这难道还不能引起人们的警醒？
总之，封闭的权力分立与制衡之设计一方面使得公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民的根本法理。
笔者作此种分析，当然不是主张权力制约的悲观主义或取消主义，也不是完全否定先哲们关于国家权力制约的理论和那些英明的者及杰出的政治家的伟大实践。这种认识的意旨在于，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行深刻反省，运用公权以外的力量——私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约。司法审查的精髓是什么呢？我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上其意义在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种私益和公益。
（三）诉的利益观之更新与公益救济
在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。传统理论上，诉的利益是指当一人之权益受到侵害或与他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济的必要性。诉的利益与原告资格直接相联系，因此，笔者以为，要研究诉讼资格扩大的问题，其认识基础应在于诉的利益观之更新。
在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。因为其权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范围，对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行。显然的，在行政诉讼中对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，在现代社会已经不合时宜。细思之下，认为政府的公权力行为与公民个人毫无利害关系，难免显得绝对。
四、行政公益诉讼之内涵
行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，我国在建立该制度的过程中应该而且必须要借鉴外国的经验，但借鉴不等于照搬。我国的行政公诉制度应该与我国的国情以及整个行政诉讼制度相适应，具有中国特色。在我国，行政公益诉讼应具有其独特的具体内涵。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。诉讼早在古罗马时代就被分为私益诉讼和公益诉讼两种。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人利益而引发的诉讼（这里的私人包括自然人、法人和其他组织），公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院，并由法院追究违法者责任的诉讼。比较私益诉讼，公益诉讼有以下两个主要特征：第一，公益诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。第二，公益诉讼的人可以是与案件无直接利害关系的人。按照违法行为违反的法律部门不同，公益诉讼又可分为：刑事（公益）诉讼和行政公益诉讼。而狭义的公益诉讼则仅指行政公益诉讼。
何谓“行政公益诉讼”，学者们的阐释大同小异。我认为，在我国，行政公益诉讼（又简称为行政公诉），是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这是我国应建立之行政公诉的应有之义。对此含义，我们主要应从以下几个方面进行把握：
（一）行政公益诉讼的对象范围包括在普通行政诉讼的受案范围之内，应属于“法律、法规规定可以的其他案件”一类。
行政公益诉讼作为行政诉讼的种概念，其诉讼理念和价值与其他行政诉讼并无二致，这也就决定了他所针对的对象行政行为不能超过《行政诉讼法》中规定的受案范围。以行政主体以外的个人或组织为被告而提起的诉讼，即使客观上维护了公共利益也不能称为公益诉讼。因为其诉讼目的不是公益而是私益，这也是公益诉讼和私益诉讼的本质区别。在当今司法实践中，随着控权意识和公民权利保障意识的不断加强，所有行政主体行使职权的行为，除了法律明确规定不可诉的以外，只要侵害了公民个人的合法权益，一般都可被依法。而行政公益诉讼则将把侵害公共利益的行为纳入司法审查的范围之下。也就是达到这样一种情形，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法权益的不法行政行为都将具有被司法审查的可能性。
应当特别指出的是，笔者认为，在行政公益诉讼中，对于《行政诉讼法》专门规定的不予受理的“抽象行政行为”应当作严格解释。可以理解，抽象行政行为与公共利益之间存在着特殊的联系。因为抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反法律（宪法或法律）或正当程序，就将必然损害公共利益。但我国的立法者却“依据国情”通过立法将该类行政行为排除在司法审查之外，而交由国家权力机关或上级行政机关对其进行审查或监督。这有其合理的一面，但随着民主化和法治化趋势的不断加强，相信抽象行政行为终将会接受司法的制约而具有可诉性，这也是国际上诉讼制度发展的必然规律，并以为西方法治国家的诉讼制度演变的过程所证实。所谓对其进行严格解释，即“抽象行政行为”的行为主体必须是国务院及其各部或直属机构，各级人民政府，或省级政府各部门行政机关；其表现形式必须是行政法规，部门规章，政府规章或自治条例。因此，只要不符合以上两条件的具有普遍约束力的规范性文件便不属于法律规定的不予受理的“抽象行政行为”。
另外，“国防、外交等国家行为”应作宽泛理解为宏观行政正行为，包括国防、外交、货币、财政及其他重大秩序维护的行政行为。因为司法权能的直接调控范围主要在于微观行政方面，而难以直接评判和裁判宏观行政行为。正是通过对微观行政行为的司法审查，贯彻和执行国家决策和行政战略，从而以司法道义力量来确保合法行政行为权威并保障人权。
（二）被诉行政行为违法，并侵害了公共利益或有侵害之危险。
首先，行政公益诉讼的原告只要认为公共利益受到或将要受到行政主体行政行为的侵害即可提讼，而至于公众利益实际上是否受到侵害或有侵害之危险，则由法院通过审理进行判定。
其次，违法行政行为包括作为和不作为。不作为的违法行政行政行为一般是指具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不理，或放纵该行为。例如，污染企业排放严重超标污水，而环保局置之不管。不作为行政行为是侵害社会公益行政行为的一重要表现形式。在实践中，可能出现不作为行政机关互相推委的情况，即两个或两个以上的行政机关对某一违法行为都具有管理职责，但都不实施制止行为，而是互相推托。造成这种现象的主要原因是行政机关在职责设定范围上的交叉重合和“小集体”的利益观念。笔者认为，在这种情况下，原告可选择任何一个、几个或所有负有职责的行政机关作为被告而提讼。
再次，违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律，包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范行为件。“程序的违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为的程序规定。行政程序的合法性审查是保证行政公正、公平和防止幕后交易的重要手段。
最后，违法行政行为损害了公共利益或者有损害公共利益之危险。所谓公共利益，是指不特定的多数人所共同享有的利益。特定的多数人的利益，如某一家庭的家庭成员，某一企业的全体员工所共同享有的利益不称其为公共利益。在当今文明法治社会，公共利益不仅指物质利益，还涵括人身利益、环境利益、消费利益甚至审美利益等。
就行政公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害了或危及到社会性的公共利益，而并非直接损害公民私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的诉讼手段即可处理。当然，请求救济的公共利益在受到侵害的同时，某些私人利益也可能同时受到损害，但行政公益诉讼的主要目的乃在于维护社会公益，其诉讼基础并不在于某种私人利益受到侵害或危险，而在于希望保护因行政主体违法行为而受到损害的社会公益；而且，即便受到侵害或威胁的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他选择通过公益诉讼程序一并获得救济，其原因大多是基于下述的利益衡量，“私人检察总长的资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有资格的人。由于资格和原告所受的损失大小无关，因此在私人代表公共利益提讼的时候，往往是原告个人
的利益较小，而公共的利益较大。“
行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要现实的发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般理性人的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就可对该不法行为提起公益诉讼。之所以这样规定是因为，公共利益一般关系到多数人的利益，一旦造成实际损害，其损失将难以或很难弥补。因而，为最大限度的保护公益，应允许原告人在公益有受侵害之危险但尚未实际发生时对侵害行政行为提讼。
（三）不以诉讼“发起人”即公民与被诉行政行为有直接利害关系为要件。公民为维护公益，可以就无关自己权利及法律上利益的事项，对行政主体的行为“发起”行政公诉。
根据传统的“诉的利益”理论，原告只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。例如，某违章建筑经主管行政机关批准后的兴建。直接利害关系认识违章建筑的所有人，而他显然是该行政行为（批准）的受益者。受益者对致使其受益的行政行为的积极性能有多大呢？而且，在某一特定问题上，有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。所以，为了维护社会公益，支持无力主张权利的弱者提讼，应允许与自己无直接法律利害关系的公民，可就违法行政行为而发讼。
笔者认为，行政公益诉讼中，公共利益的直接侵害主体可分为两类：一类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。如物价局非法提高某种商品物价的行为，直接侵害主体是物价局。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他性质的组织。比如，某企业排放超标污水，当地环保局却置之不理，以致大片农田受损，地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业，但该企业的侵害行为却以环保局的非法批准行为或不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体，其不法行为表现为作为和不作为两种形式。做出此种分类的意义在于：
首先，有无“直接利害关系”应是指普通公民相对于行政主体的违法行为而言，而非相对于公共利益的直接侵害主体。因为两者有时并不一致。例如上述所举案件中，遭受损失的农民相对于环保局的不作为而言不具有直接利害关系，但其相对于直接侵害主体——污染企业却是直接利害关系人。
其次，在公共利益的直接侵害主体为行政主体时，无直接利害关系的公民只能发起行政公诉，而不能以自己的名义提讼。当公益的直接侵害主体是非行政主体时，又有两种情况：一是虽相对于行政行为无直接利害关系，但与直接侵害行为有直接利害关系的公民可选择直接以直接侵害主体为被告向法院提讼，此时的诉讼虽在效果上保护了公共利益，但因诉讼目的非公益而不是真正的行政公益诉讼。但该种情况下违法行为的行政主体可与直接侵害行为主体一起，成为案件的共同被告。二是普通公民对行政主体（间接侵害主体）的不法行政行为发起行政公益诉讼。也就是说，与直接公益侵害行为有直接利害关系的公民有行政公益诉讼和其他诉讼两种选择。一般说来，当只有侵害之危险或者侵害比较微小时，他们会选择前者；当侵害已经发生或侵害比较严重时，则大多选择后者。
（四）行政公益诉讼的“启动权”由公民享有，而特定机关享有权，具有原告资格。所谓“启动权”，是指公民针对侵害公共利益的行政行为，不能直接向法院，而只能向特定机关“告发”，由特定机关依法决定是否。
那么为什么不赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格呢？这涉及到法律价值的衡量问题。在法律水平（包括法律制度、法律体系、法律文化以及公民的法律素质和意识等）较高的情况下，普通公民享有权，确实有利于在广泛范围内更高效率的保障公民权益，制约政府全力，而不必担心引起滥诉。就象施瓦茨反驳滥诉说时说的那样：“只有疯子才会认为法院运用司法审查权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。……司法审查费钱费时，很少有人为了审查而要求审查的，也很少有人纯粹为了使政府遭受不必要的折腾而要求审查”。“个人对政府的失职和侵权行为的普遍熟视无睹，担心败诉，甚至胜诉也要花巨额诉讼费；法院的裁量权；这些现在是，毫无疑问，将来也仍会对政府官员的有效保护，使他们免受太多和不公正的审查。”但在法律水平较差的情况下，则很可能出现滥诉，降低行政效率。我们不是美国，两千多年的封建传统，较低的经济发展水平，整个法律体制的不完善，以及公民法律素质和意识的相对欠缺，决定我们不能照搬美国的制度。即使他们是先进的，但由于不能与我国当今的法律整体水平相适应，现在还只能作为我们的一个目标，经过全体国民的努力去实现。急功近利，适得其反。正如英国行政法著名学者韦德所说：“它（行政公益诉讼）设定了控制这样的情形的措施，在那种情形下，要不然的话，公众中任何数量的成员都试图提起无以协调的诉讼，结果会导致普遍的会乱，从根本上说，它是一种调控的集团诉讼，检查总长愿意协调的所用人都能获得”。因此，依我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，应将行政公益诉讼的权交由具有专门知识的特定机关。
享有行政公诉权的特定机关主要指检察机关，其以公益代表人的身份为维护公益而提起公诉；但在某些情况下，允许公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为提讼。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出，其主要职能保护国家和公共利益。因此，检察机关享有行政公诉的权符合宪法规定，并充分了检察机关的应有职能。另一方面，现实生活中，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者的地位，如消费者，残疾人等，他们的利益由于自身的弱势而只能依赖其所属团体的维护。该类团体或组织的主要作用就是维护其成员利益，并且在工作过程中积累了大量经验，因此可以达到更好的维护公益而又防止滥诉的目的。此外，行业协会对行政机关明显损害该行业职业人员的利益的行为也可以直接向法院提起行政公诉。
检察机关是否提起行政公诉的决定，必须依照法律规定做出。韦德在评论英国“行政公益诉讼”制度时这样说道，“以公法名义保护私权的诉讼像特别救济一样是一种有用的设计，借此使普通公民也能获取公法程序的特惠，不仅对他本人而且也对公共利益有用。……然而事情远不合逻辑。实际上检查总长本人决定了原告的资格，但这是一个应通过众所周知的法律规则来裁断的事情，而不能靠政府的某个大臣不公开的司法习惯做法决定。”因此，行政公益诉讼必须以法律有特别规定为前提，明确规定行政公诉的原告资格、受案范围和受理条件，防止特定机关滥用诉权，影响行政行为的效率。笔者建议，立法者应首先制定专门的《行政公益诉讼法》单行法律，以做到有法可依。检察机关必须依照法律和法定程序对公民的请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。检察机关对以上事项只进行初步审查，以衡量判断是否达到诉的标准。经审查后，拒绝请求的，应书面通知请求人，并告知理由。被拒绝请求人不服可以向上以及检察机关复议一次。检察机关决定后，并不当然导致诉讼开始。与其他诉讼一样，由法院最终决定受理与否。一旦受理，检察机关便与普通行政诉讼的原告一样，享有相同的诉讼权利，履行相同的诉讼义务。同时为了行政效率考虑，即使是检察机关提起的公诉，仍应贯彻“诉讼不停止执行”的原则。
检察机关一般是应“告发人”公民的请求而提起行政公益诉讼，那其是否可以直接依职权而主动向法院提讼呢？笔者认为答案是肯定的。因为由于中国传统的明哲保身的处世哲学，以及现实中与政府打官司“赢了官司，输了一辈子”的不合理现状，公民在面对行政机关侵害社会公共利益的作为或不作为时往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”的考虑，无人问津，更不会发起行政公诉。因此，当检察机关认为某行政行为侵害或可能社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼。但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。另外，为鼓励公民与不法行政行为做斗争，维护公益，对于原告胜诉的行政公诉的“告发人”应给与适当的物质奖励。
五、结语
公益诉讼论文范文第3篇
论文摘要：环境权是公民的法定权益，通过诉讼的途径和机制排除环境侵害是最为有效和可取的办法。本文在分析环境侵权的种类及其特点的基础上，对环境侵权提起公益诉讼进行了论述，并指出建立环境侵权公益诉讼制度的可行性和必要性。 论文关键词：环境侵权 诉讼 公益诉讼 环境权是由公民环境权(属于私权性质)、国家环境权(属于公权性质)、单位环境权、人类环境权等组成的一项复合权利。本文讨论的环境侵权问题主要指公民环境权所遭受的不法侵害。 环境侵权的构成 如同一切侵权行为一样，环境侵权也是由于当事人违反法律规定的义务侵犯他人合法权益，造成他人损害的行为。它是一种违法行为，依法产生相应法律责任的后果。但是，环境侵权又不同于一般的侵权行为，它是由于违法行为导致自然环境的污染和破坏，并因而对他人人身权、财产权、环境权益以及公共财产造成损害或有造成损害可能的情况。按照主体、客体、主观、客观四要素来分析，环境侵权构成有以下几个方面： 首先，环境侵权是实施了违反环境法律、法规规定的行为。而这里的环境法律、法规是广义上的，既包括宪法中的规定，也包括狭义的环境法律、法规，同时还包括散见在其他法律、法规中有关环境保护的内容(如刑法、民法中)。其次，违法行为对社会具有危害性。其表现为：对社会已造成实际上的损害，如超标排污造成养殖的鱼类死亡等；虽然尚未造成实际上的危害，但对法律保护的社会关系存在着危害的危险，如破坏生态导致草原沙化而带来沙尘暴，会对人的健康造成威胁，具有潜在性。再次，实施违法行为的主体是法定主体，达到法定年龄、具有责任能力或行为能力的自然人或依法成立的法人或其他组织。在环境侵权中，其主体主要或大量是企业组织和政府等行政机关，相对而言，作为个人较少或情节较轻。最后，环境侵权行为人在实施违法行为时主观上有故意或过失。行为人主观上没有过错，则不能构成违法。 环境侵权的种类 现实生活中环境侵权现象是很复杂多样的，依据不同标准划分，可有不同的结果。如按照侵权主体的性质不同划分，环境侵权则表现为行政侵权和民事侵权。 行政环境侵权是指行政机关的行政行为所构成对环境权的侵害。其中既包括积极行政行为，如围湖造田、毁林开荒等，也包括消极行政行为，如对有人填湖不予制止等。此类侵权行为主要表现在政府行使权力时未能对环境的破坏或在破坏环境的制止上尽到自己的职责，从而给公民的环境权造成侵害；民事环境侵权是指民事主体的违法行为对环境权的侵害。这主要是以企业等单位为多。其行为既有积极行为，也包括消极行为。总之，在新形势下，环境侵权作为一种新的侵权形式，越来越凸显出来，为维护公民的合法权益，必须加强法治，切实追究违法者的法律责任。 环境侵权司法审判上存在的盲区 （一）环境侵权的特殊性 加害方与受害方的不平等、不对等性，使受害方处于弱势地位。如前所述无论是行政侵权还是民事侵权，一般意义上讲都不可能是单个个人所为，往往都是企业、政府等。另外，在环境侵权面前受害方往往无抵抗和规避能力，处于一种无可奈何的境地。 环境侵权的对象、范围和程度很复杂、很广泛。如水体污染不但直接破坏污染处的水质，而且还会随水体的流动扩大到整个流域，影响水中生物等。环境侵权属一种系统性和链条式的侵权，对“侵害”的危害程度不易判定。 环境侵权的损害具有即时性和反复性 。由于环境侵权加害人们的生产、生活活动，具有继续性、连续性和反复性，因此，侵权的行为也就具有了持续性。不少侵权行为在一次性完成后又继续进行，跨越的时空比较长。 环境侵权由于是作用于自然环境，其损害的发生具有潜在性、滞后性和延时性。有时损害结果随加害行为而产生或与加害行为同时产生，但更多的是要通过一定时间后才显现出来。 受害主体的广泛性、差异性和条件性。环境侵权对公民造成损害，是由每一个人对外界的适应异常而造成的。这就会涉及到污染区域内生活着的所有人，即受害人的群体内、地域内，既不分男女，又不分强弱。然而每一个人都是独立的个体，相互之间差异比较大，体质、心理等都是有区别的，同一加害行为会在不同个体身上出现不同的反映，由此，导致了加害行为与损害过程、损害结果之间的不确定性。 受害者与加害者的混同性。由于环境侵权是因加害人进行污染环境或者破坏生态，可加害人自己也在与“受害人”同一环境中生活，结果是其自身也成了自己侵害行为的受害者，即加害者与受害者同为一体，成为众多“受害者”中的一员。 （二）环境侵权诉讼制度的缺陷 民事诉讼中存在的缺陷。我国民事诉讼法第108条规定，起诉必须符合四个条件，其中第一条件就是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。也就是说只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生民事权益争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。除此之外任何人都无权向人民法院提起民事诉讼。很显然，按照该规定，环境侵权诉讼中，暂时没有直接利害关系的人(也许会有间接利害关系、日后有直接利害关系)则不能提起诉讼。 行政诉讼中存在的缺陷。我国行政诉讼法第2条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。而第41条则规定原告起诉应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。这里也特别强调原告是“自身合法权益”受到侵犯的人。如同民事诉讼法规定的缺陷一样，合法权益暂没有受到侵犯的人便不能就环境侵权提起行政诉讼，结果可能是环境侵权的行政行为就有可能逃避法律的制裁。建立环境侵权公益诉讼制度的必要性 （一）实现公民社会秩序权的有力保障 对于侵权行为人人都有起诉权，突破了传统意义上的受害主体独享起诉权的情况，只要为了公俗良序任何人都可以对违法行为提起诉讼。这就是公益诉讼制度核心所在，它使环境侵权诉讼原告资格得到了扩张。公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。私益诉讼是指为了保护个人拥有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。和私益诉讼相比，公益诉讼的目的为主持社会正义，实现社会公平，以维护国家和社会公共利益。另外，公益诉讼的起诉人可以是与本案无任何直接利害关系的人。 （二）社会主义民主政治的需求 无疑，公益诉讼制度极大丰富了社会主义民主的形式，为人民参加国家管理提供了新的途径，对于违反环境保护法律、法规的行为以提起诉讼的方式来直接行使管理国家事务的权力。首先既加强了对民事行为的监督，也加强了对行政行为的监督。其次，公益诉讼制度为人民行使当家作主的权力提供了有力的司法保障。公益诉讼制度的建立使人民管理国家事务的权力可以通过诉讼的方式更好的请求审判权的支持而实现。这种司法的保障比行政等手段更具稳定性、程序性 和 规范性，更具公正性和权威性，可通过司法的强制手段等行使人民管理国家的权力。 我国建立环境侵权公益诉讼制度的可行性 （一） 将公益诉讼制度引入环境侵权国际上已有成功经验 在公益诉讼制度方面，最先迈出步伐的是美国。首先，美国在民事诉讼法律上规定：“每一诉讼必须以真正有利害关系的当事人名义提出”。而不是像我国所规定的“有直接利害关系”。相比之下，美国的规定其范围要宽得多。在环境侵权诉讼中，保护环境的社会组织就可以据此以原告的身份起诉。其次，在美国一些州的法律中规定了环境保护公益诉讼制度。如《密执安环境保护法》第2条确认：任何人都享有向法院提起保护环境诉讼的权利，并对减轻经济困难的原告和诉讼费用作了规定。在第3条规定中减轻了原告的举证负担，只要求原告提出“初步表面证明”，把实质性的举证负担转移到被告一方。这些规定都为环境侵权公益诉讼制度树立了榜样。 第三世界国家中所发生的成功案例，表明了环境侵权公益诉讼的有效性和可行性。如在菲律宾最高法院1993年的一个案例中，该法院授予42名儿童以诉讼权，使其作为自己和后代人的代表来保护拥有健康环境的权利。这些孩子的诉讼请求是停止大规模出租供砍伐的森林，特别是原始热带雨林。由于裁决授予他们诉讼权，一个行政命令取消了65个出租森林的项目。 （二）建立环境侵权公益诉讼制度需要解决的问题 公益诉讼适用程序法问题。由于环境侵权既可能是民事侵权，也可能是行政侵权。因此在追究法律责任时就需要相匹配的程序法。无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，都应作相应的修改或补充，以适应公益诉讼的需要。 防止诉权滥用的问题。由于公益诉讼原告的多元性、群体性、公众性，情况比较复杂，相互之间的差异也比较大，难免会发生有人滥用诉权的问题。为保证公益诉讼的健康、有序发展，必须建立起相应的制度，防止诉权的滥用，具体做法是：严把立案受理关，原告必须有明确的被告、请求和相应证据；严惩恶意滥用诉权者，追究当事人的法律责任。视其情况，追究刑事、民事、行政等责任。 公益诉讼原告的确定问题。由于环境侵权影响的面比较广，其受害方往往带有群体性，有的可能带有跨地区性，同一环境侵权行为可能会有众多主体提起诉讼。这一问题的解决应当规定早起诉者为原告，充分利用法院系统信息网络，加强控制。另外，也可能会出现众多主体就同一侵权行为向众多法院提起诉讼的情况，这时就应明确按侵权行为地管辖的原则来处理，以确定管辖法院。 举证责任问题。鉴于环境侵权的特殊性，这其中有许多科学知识方面的问题，原告在提起诉讼时，只要有“初始证据”即可立案，然后把举证责任转给被告方。因为公益诉讼是一种国家公诉权的补充，就不能完全由当事人负举证责任，应以混合责任制为宜。 （三）培育环境侵权公益诉讼的社会组织 改革开放以来，经过多次全民性普法，公民的法律意识普遍有了提高，但也不可否认全民的法律素质参差不齐，整体水平还不高。在这样一种法律水平条件下，寄希望人人参与环境侵权公益诉讼显然不太现实。因此，培育相应的环保社会组织(团体)则不失为可取的上策。环保型社会组织的培育，可以实行两条腿走路的方针：一是政府主导民众参与，建立相应的团体；二是民众自发依法成立。不论哪一种都应在法律范围内活动，按社团登记条例履行法定手续、程序，合法行使权利，承担义务。
公益诉讼论文范文第4篇
【关键词】民事诉讼公益诉讼公共利益
1997年4月，中国公民王英的丈夫酗酒而死，年仅41岁，王英一纸诉状把酒厂告上法庭，要求被告酒厂赔偿精神损失费60万元，并在酒瓶上加注“饮酒过量会导致中毒死亡”的标记，该案从一审到二审再到再审，王英均败诉。诉讼期间，酒厂多次表示愿意给王英以经济援助，但拒绝在酒瓶上加注警示标志。王英认为，自己之所以费劲打官司，并要求被告在酒瓶加注警示标志是为了广大的活着的消费者的利益。
在中国目前的司法实践中，对于有些带有公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或者驳回的裁定中，常常会有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或者相对人。由于我国现行的法律还没有关于民事公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁判是无可厚非的。
由于我国缺失民事公益诉讼法律制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分的救济。社会生活中，公共利益受到侵害主要存在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争、国有资产管理等领域。由于民事诉讼制度的缺陷，使得侵害公共利益的行为屡禁不止。
一、民事公益诉讼的涵义及其特征
1、民事公益诉讼的涵义
公益诉讼起源于古罗马，古罗马法学家把为保护私人权益的诉讼成为私益诉讼；而以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼，除法律有特别规定的之外，凡是民众可提起。[1]现代公益诉讼起源于美国，美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并且在胜诉后分享一部分的罚金，《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体。在环境保护法中，公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提讼，要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。[2]
民事公益诉讼是指当公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，法律允许无直接利害关系公民、法人和其它组织相法院提起民是诉讼，要求法院通过审判来维护社会公共利益的活动。
2、关于“公共利益”
“公共利益”是与“个人利益”相对应的一个概念，是社会公众的需要，是社会成员利益的结合体。
在我国现行的法律中，涉及到相关概念除“公共利益”、“社会公共利益”、“国家整体利益”等类似概念，这些概念的含义基本相同。有关公共利益的规定如《宪法》第10条。《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和公共秩序“，《著作权法》第4条规定著作权著作权人行使著作权时，“不得损害公共利益“，有关社会利益的规定，如《宪法》第51条规定公民在行使自由和权利时，不得损害“国家的、社会的、集体的利益和其它公民合法的自由和权利。”，有关社会公共利益的规定的：《民法通则》第6条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。《合同法》第52条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益的原则”，“违公共利益的合同无效“。《立法法》第10条用“国家整体利益“来表述这一概念。公共利益是公益诉讼保护的客体，公共利益受到侵害或者有受到侵害之危险时，通过公益诉讼来救济和保护。
3、民事公益诉讼的特征
相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下的特征：
（1）公益民事诉讼的直接目的是为了维护公共利益。
私益民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益，民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益、国家利益和社会的整体利益。因此，建立公益民事诉讼可以使公共利益、社会利益、国家利益得到保护。
（2）民事公益诉讼的原告一般与民事诉讼标的无直接的利害关系的公民、法人和其他的社会组织（包括特定的国家机关）。
（3）民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益。
二、民事公益诉讼的法理依据
1、宪法依据我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民按照法律的规定，通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事务，管理管理社会事务。”这体现了在民原则。一方面，人民以法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现人民当家做主，也保留了人民直接岑与国家事务管理的权利。
当社会公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家和社会事务的权利。公民行使公益诉讼的权利，是人民民利的具体体现，它是宪法原则在诉讼领域的具体体现。我国是社会主义国家，公民的个人利益从根本上来说与社会公共利益、国家利益时一致的。侵害社会公共利益也必然最终侵害到公民的个人利益。
2、民法依据《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会的公共利益，破坏国家的经济计划，扰乱社会的经济秩序。第55条第3项规定：民事法律行为应当具备下列条件，不得违反和社会的公共利益。《合同法》第7条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会的公德，不得扰乱社会的经济秩序，损害社会的公共利益。尽管实体法对维护国家公共利益和社会公共利益作了明确具体的，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权益由谁去维护，如何维护？民事诉讼法没有规定，程序法的空白使实体法律无法适用。“无救济即无权利权利”，社会生活中社会公共利益不断地受到侵害而无法通过法律途径保护。
3、诉讼法依据《刑事诉讼法》第22条规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，”这是目前我国法律在民事公益诉讼方面最直接的规定。在民事诉讼中，第2条对民事诉讼人的规定和第54条关于诉讼代表人制度的规定都在某种程度上体现了民事公益诉讼的精神。诉讼代表人制度则是现行法律规定中较明确公害事件的司法救济的主要形式。
三、民事公益诉讼提起的主要障碍
如何通过民事公益诉讼来维护社会公共利益，要建立民事公益诉讼制度，从目前来看，存在如下困难：
1、法律上的障碍
当事人享有诉权有两个必要的条件，一是主体方面的要件，即有权请求诉讼救济的主体，即当事人适格问题；二是客观方面的要件，即就特定的民事纠纷有适用诉讼救济的必要，即具有诉之利益。按照传统的诉讼理论，当事人适格必须在具体的案件中享有，诉权的当事人必须在具体的案件中享有。诉权的当事人必须是与纠纷有直接利害关系的人。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他的社会组织。”因为这一规定，维护公共利益的人因与本案无直接的利害关系，而而求告无门。在我国宪法和其他法律中，虽然赋予了公民的公民民主监督的权利和检察机关法律监督的权力。但是，大都比较抽象，没有具体配套的制度，导致权利无法落实。
再就举证责任而言，“谁主张。谁举证”，在公共利益受到侵害的时候，原告往往处于弱者地位，难以举证。
2、经济上的障碍
民事诉讼法第10条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害国有资产和环境污染破坏自然环境的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。传统文化上，我国是一个义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人污上双”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。
四、建立民事公益诉讼制度之构想
如何建立我国民事公益诉讼制度，既涉及到理论问题，由涉及到技术造作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，迫切需要修改现行民事诉讼法，尽快消除公益诉讼的障碍。
1、诉权理论之发展
“有权利必有救济”，提讼的前提拥有权。关于诉权理论，学者有多种看法。通说认为，诉权是因民事权利义务发生纠纷，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。一般情况下，诉权主体界定为直接利害关系人即诉讼标的争议的主体。那么，就必然导致大量的民事权利得不到司法救济，民事纠纷也得不到及时地解决。但是，我们认为，诉权从本质上来说是一种公民权，民众将权力委托给国家行使，公民之间纠纷可借助于国家的力量加以解决，公民也可以借助国家的力量维护社会公共利益。
2、民事公益诉讼原告和受案范围的扩大
民事公益诉讼中原告范围超出了传统的直接受到公益违法行为侵害的个人，相关社会团体和人民检察院。相应地应该扩大民事诉讼的受案范围。
3、检察院提起民事诉讼
宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，公诉是检察院的法律监督职能之一。
（1）公民提起民事公益诉讼应当受理的案件，法院未受理的，可由检察机关行使公益公诉权。
（2）在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定的，当事人不服的，可在法定期限内上诉，检察机关也可以提出抗诉。
（3）公民可以向检察院申诉。
（4）检察院对民事公诉调查、提起公诉、出庭应诉的程序及相关制度配置。
4、诉讼费用的承担和举证责任的承担
公民提起民事公益诉讼，主观上大都为了公益，但要花费大量的时间和精力，应给予原告以法律援助，减免诉讼费，给予胜诉原告以奖励，有利于鼓励更多的人监督、维护社会公共利益。
参考文献
[1]周楠、吴父翰编著《罗马法》，群众出版社1983年版，第350页
公益诉讼论文范文第5篇
1.美国的“私人检察长”制度
美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把条件由“权力损害”调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察长”身份无利害关系的行政行为的制度后，才正式形成。受传统当事人适格理论影响，美国对于行政诉讼原告资格的限制一开始是非常严格的，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有资格，否则即使由行政机关的行为遭受重大的非法律错误的损害，当事人也没有的权利。称之为“直接利害关系”原则。直到1940年桑德斯兄弟无线电广播站控诉美国联邦电讯委员会一案，美国法院承认了竞争者的资格，把行政诉讼的受案范围从“权利损害”逐步调整为“利益影响”之后，美国的行政公益诉讼才开始得以确立。在该案判决中，法院认为竞争者的合法权利虽然没有受到损害，但其利益受到影响，应当具有原告资格。同时指出：“侵犯法定权利的规定对司法审查设置了不必要的障碍。……原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致的实际损害是法院所应当解决的。……如果原告与他所请求复审的行政行为有直接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行政行为是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益（不属于法定权利的利益）损害。”[1]对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人的保护正式进入美国司法审查的视野。此后，法院通过一系列的具体判例，逐步肯定了竞争者、消费者以及环境消费者等非直接相对人的原告资格。法院认为，如果不承认竞争者或消费者对行政违法行为具有资格，则其他人更不会对行政机关的不法决定请求司法审查。[2]
在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，第二上诉法院首倡了“私人检察长理论”。该理论认为“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提讼，这时就产生了一个实际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提讼，而制定法律授权私人团体提讼，制止官吏的违法行为。这时，象检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”[3]为适应判例中原告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应地作出调整。对资格作出普遍性规定的是1946年《行政程序法》，该法第702条就“复审权”作如是规定，“因行政机关致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定内的机关行为不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查。”有些州在法律中明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。以环境诉讼为例，密执安州《1970年环境保护法》是美国首次确认公民对构成公益妨害的污染行为可以个人身份提讼的资格的法律。70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的资格，从而在各自调整范围内取消了传统法律关于资格的障碍。在联邦法律中，《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”，其中规定，任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提讼。该法还详尽列举了可予司法审查的行政立法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了有力保障。[4]
为了倡导民众提起行政公益诉讼，弥补检察总长关注民众利益的不足，美国设立了相应的激励机制。一是建立风险报酬制度。如果公益诉讼胜诉，律师的报酬是赔偿数额的一定百分比。此机制为很多本来无法支付诉讼费的人提供了私人律师，但同时也阻碍了一些诉讼标的小却很有意义、或救济方式非金钱补偿的公益诉讼案件。二是颁布费用转移法规。1976年民权律师费补偿法案规定，国家为金钱补偿较少、被告通常是政府机关的公益诉讼诉讼提供合理的律师费。这些法规使一系列以前不会被考虑的案件有机会接受审理。三是奖励告发人诉讼。这是联邦民事欺诈索赔法案中的一项条款，该条款允许个人代表美国政府任何收到或使用政府资金并从中获利的个人或实体（包括州和地方政府）的欺诈行为。在所谓的“吹哨人”（即告发人）进行投诉、告发案件书面存档受理之后，司法部需要在60天内对告发的信息进行调查，确定是否参与该案件的诉讼，司法部也可以要求延期。如果司法部决定参与诉讼，则将承担起案件的主要责任，并且告发人可以获得赔偿的15%至25%；如果司法部决定不参与案件，告发人可以自行调查并提讼，如果成功，将能获得赔偿的25%至30%以及补偿预先支付的律师费和其他合理费用。告发人诉讼是政府法律救济私人化现象的一个例子，它允许个人担当“私人检察长”以打击腐败行为。告发人诉讼赔偿金额在美国累计达80亿美元，告发人从中获得的金额达到了10亿美元。[5]
2.法国的越权之诉
法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。法国行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之诉两种，越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。宣布组建第三共和国行政法院的1872年法律第9条规定：“行政法院享有审理所有行政法案件的最高权力并有权根据‘越权行为无效’原则而宣布各行政机构的行为无效。”一种客观行为，无论是总统作出的，还是最下层的行政官员所为，都可以被公民以“越权行为”提讼，由行政法院对其进行合法性审查。虽然法院在决定是否受理此种诉讼时要求者表明他在其中的特殊利益，但这种利益可以是非常间接的，如纳税人可以主张由于其所在的地方市政委员会未按照法律订立合同致自己利益受损。这种利益还可以是道义上，如一位具备担任某一官职的资格的公民可以阻止任命那些不具备相应资格的人。[6]法国甚至规定了许多优惠政策，如：规定越权之诉可以免去律师，事先不需要交纳诉讼费用等，来鼓励人们提起越权之诉。正是由于行政法院所鼓舞起来的信心和1864年11月2日法令的支持，基于“越权行为”的诉讼请求在数量上迅速增加。[7]尤其是进入现代以来，现代公民社会对政府的要求越来越高，法国和国际接轨，国际法规定的标准特别是欧盟的标准扩大了法官的监督权限，加上从1980年以来，行政法院受理的越权之诉在法国很成功，数量增多到几乎每十年都要翻一翻。以前数量很少也不受重视的越权之诉，现在在法国已经成为很普遍的诉讼类型之一。
法国的越权之诉有着自己的制度特色。首先，越权之诉体现法国司法权对于公共利益的救济与保护。按照法国马赛上诉行政法院法官让·皮埃尔·达里厄托对越权之诉的评价，越权之诉有三个特点，一是公民通过来反对行政机关的某个行政行为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的人放弃后还可重新提讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。法国行政法院的法官在案件审理过程中可以通过某些法律标准取消被诉的政府行为，这些法律标准是分等级的，最高是宪法标准，其次是欧盟法标准，再次是普通法律标准，最低是法规标准。其次，越权之诉审查的范围宽泛，既包括形式审查也包括实质审查。对于司法权在那些范围内可以监督行政权？这在法国有一个发展过程，但总的呈现出司法审查的范围和深度逐渐扩大的趋势。现在行政法院的法官有权对被诉行政行为的形式和实质内容的合法性都可以进行审查。法官审查行政行为的形式合法性主要指需要查明行政机关是否有权做出此行为。例如被诉行政行为是市长做出的，法官就要审查市长是否有权做出该行为，如果该行政行为属于市议会经过讨论才能做出，市长作出的行政行为就不具有形式合法性。法律规定任何行为的做出都应有动因（动机），如果法官认为行政机关做出的行为找不到动因（动机），该行为将会被撤消。法官对被诉行政行为的实质审查主要围绕行政机关做出决定是否有充分的依据，包括审查行为人做出该行为是要追求什么目的。被诉行政行为追求的目的很明显是为谋求私人利益的话，这个行为肯定要被撤消。第三，越权之诉中被诉行政行为如果被判决撤销，该行为自始不发生法律效力。例如行政机关对一个公务员做出撤职决定，公务员对此提讼，法官判行政机关决定错误，那么该行政决定自始至终对该公务员没有任何效力。如果法院判决撤消某个法规，那么所有与法规有利害关系的人都将受到影响。判决带来的社会效果也是法官作出判决要考虑的因素。[8]第四，越权之诉的启动主体和审查范围都十分广泛。这与法国发达的行政诉讼制度有很大关系，作为司法权的行政法院对于行政权的合法运行具有强大控制力。在法国，行政决定的直接相对人、因为违法行政决定而受到直接利益侵害的第三人、集体利益受到行政决定直接影响的工会、社团等团体、负有维护公益职责的行政机关，甚至行政机关自身都能提起越权之诉，当然，行政机关提起越权之诉的条件是当行政机关所代表的公共利益受到其他行政机关的决定的侵害，而其本身无权撤消或改变此项决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤消这项违法的决定……越权之诉的原告要求保护的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊严、集体荣誉、环境美等。而且不限于现实利益，将来的利益如果确实存在，也可提起越权之诉。
3.日本的民众诉讼
在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。《行政事件诉讼法》第5条规定：本法上“民众诉讼”，指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为，请求纠正的诉讼。《行政事件诉讼法》第四章第42条规定：“民众诉讼及机关诉讼，限于在法律规定的情况下，法律所规定者才能够提起。”民众诉讼具体包括“公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查诉讼”。[9]日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其它公众之一，可以准用抗告程序、当事人诉讼的程序。《地方自治法》第七十四条之二及第八十五条导入了“条例修改废止请求”等各种直接请求制度，承认以民众诉讼作为处理有关这些直接请求所生纠纷的解决途径。第二百四十二条之二规定为纠正地方公共团体的职员所进行违法的财务会计上的管理运作，承认居民的权，落实地方自治居民参政的宗旨。这就赋予地方自治体内居民对地方自治体违法支出行为的诉权，诉讼请求停止支出、取消或确认该支出行为无效，要求地方政府对违法支出代位进行损害赔偿。[10]这就是说，为了监督地方公共团体的财产管理及财务会计行为的正常运行，法律承认居民有指控公共团体的违法、不当的财政开支行为，对监察委员提起监察请求的权利。如果居民的监察请求的实际效果得不到保障，提起监察请求的居民，有权提讼，以请求法院判决纠正地方公共团体的议会、首长或其他职员的违法的财产管理行为。[11]
日本行政法学者认为，民众诉讼目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，也就是我们所说的公共利益。使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。例如20世纪90年代初日本兴起纳税人请求法院判决取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅部分公开的决定的诉讼，其中针对大阪府知事交际费案和针对厉木县知事交际费案，一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案的高等裁判所判决，发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。[12]90年代中，日本又发生公民针对政府机关招待费、接待费的提出的诉讼，法院都支持了原告的诉求。如日本高知县的律师以每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况为由，要求县政府公布有关招待费的具体开支情况，遭到政府的拒绝后，而向法院提讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。再如日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决。秋田县居民代县作为原告，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息。[13]
值得注意的是，日本的民众诉讼只能在法律所规定的场合由法律所限定的人提起。而且，日本现行《行政事件诉讼法》不存在国民对国家的行政机关、独立行政法人的职员等的违法或不当的公款开销、财产取得、管理或者处分直接要求予以监查或纠正的制度，日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纷争的场合才被承认，在与国家的关系上不承认这种诉讼。例如1980年11月，为抑制政府军费的增长，日本22名“拒纳良心性军事费协会”会员，以国家为被告，向东京地方法院提讼。最终，法院固守租税用途不涉及“法的支配”的传统理论，以纳税人“没有原告资格”和“没有诉之利益”为借口将之拒之门外。90年代，日本的纳税人又以日本为中东“海湾战争”花费的共135亿美元的租税支出违法为由，提讼，被法院以前述同样的理由予以驳回。
4.国外行政公益诉讼的发展趋势
除了上述三国的行政公益诉讼制度外，私力救济的行政公益诉讼在很多国家都已经落地生根。这些制度都有着自身特色，尤其和本国的政治和社会背景紧密相关。在这些制度的构建和发展中，出现了以下的公共特色和共同的发展趋势：
一是诉讼主体范围不断扩张。各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要提起行政诉讼虽然作了种种限制性的规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一。在法国的越权之诉中，家庭保护全国联合会、防止酒精中毒委员会、省狩猎联盟、维护著作权的作家协会等社团都享有行政公益诉讼的诉权。美国行政诉讼的主体先从明显的当事人扩大到了竞争人、再扩大到了消费者；先扩大到现有经济利益的消费者，再扩大到了受非经济损害的消费者，最后发展成非利害关系人均可提起。在1973年美国诉反对管理机关程序的学生环保协会案中，最高法院声称，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格，原告资格不限于自身利益受到不法侵害，而只要符合“利益影响”的条件即可，这就大大放宽了发动诉讼的范围，从而使更多的人都能投身到维护公益的行动中去。
二是司法审查范围不断宽泛。很多国家没有在行政行为的类型方面加以限制，只要影响到了公民利益，即可成为被诉对象，这是公民运用诉权通过司法权全面规制行政权的广泛实现。尤其是被诉行为并不仅仅指针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为。法国、美国等对此都有明确的判例和规定。德国行政法院规定，除了违宪案件和联邦法律明确授于其他法院管辖权的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美国，具有重大的政治、社会和经济意义的争议通常都会在美国法院提讼并且通过民事诉讼程序得以最终解决。在过去的几十年中，美国法院审理了诸如关于一州立法机关的选举区组成是否符合宪法、宗教祈祷文是否可以在公共中学公开诵读、一州能否禁止妇女堕胎、请求取消国立学校的种族隔离、清理大型有毒场所以及涉及公共健康问题的案件，由于扩展了司法机关对行政权的审查范围，避免了危害公益的政府行为不受规制的历史。
三是寻找行政权规制与维护的平衡。尽管诉讼主体和审查范围在不断扩大，这些国家也都明确规定行政公益诉讼必须依法律有特别的规定为前提，严格诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响政府正常发挥作用。尤其是普通民众把维护公益作为义不容辞的公民义务，乐意采取诉讼行动为公益维权的背景下，仍须采取一些措施在行政权的规制和维护之间寻找一种平衡。日本在这一方面相当谨慎，其民众诉讼的诉讼对象经过数次修改，范围放开的进程相当缓慢，至今国家公务员尚未列入民众诉讼的对象。
注释：
[1]李昕：《行政诉讼原告资格的理论分析与实践要求》，《人民检察》2004年第4期。
[2]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第619-623页。
[3]同[2]，第627-628页。
[4]蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，《法学评论》2002年第3期。
[5]刘卉：《美国公益诉讼全方位保护公众权益》，《检察日报》2004年11月23日.
[6]赵慧：《国外公益诉讼制度比较与启示》，《政法论丛》2002年第10期。
[7][法]莱昂·狄骥：《公法的变迁》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第149页
[8][法]让·皮埃尔·达里厄托：《行政诉讼的类型化-在中法行政讼法学术研讨会上的发言》（2006-05-22）/blog/maliqun100/index.aspx？blogid=194134（2007-07-01）
[9][日]盐野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第432页。
[10]陈刚：《宪法化的税法学与纳税者基本权》，载北野弘久著：《税法学原论》（第4版），中国检察出版社2001年版，第19页。
[11]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第760页。
