林业政策论文(精选5篇)

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所属分类:文学
摘要

1 我国天然林保护工程的现状 随着我国经济的发展,生态环境也遭受到了一定的破坏,我们逐渐认识到破坏生态环境需要付出的代价。天然林保护工程政策作为部级大型的生态保护政策与特定历史时期的社会经济发展水平、资源以及社会生产力的变革是同步协调的。…

林业政策论文(精选5篇)

林业政策论文范文第1篇

关键词:天然林保护工程 林业政策 影响

中图分类号:F326.2 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2015)04(b)-0234-01

1 我国天然林保护工程的现状

随着我国经济的发展,生态环境也遭受到了一定的破坏,我们逐渐认识到破坏生态环境需要付出的代价。天然林保护工程政策作为部级大型的生态保护政策与特定历史时期的社会经济发展水平、资源以及社会生产力的变革是同步协调的。我国从1998年开展范围广泛地天然林资源保护政策的试点工作,着手实施天然林的全部禁伐的保护政策,从而抑制国有林区资源危机进一步恶化的局面[1]。2008年中央决定继续以工程的方式支持天然林保护,由于对这一耗费巨大人力物力财力的工程项目取得的生态保护效果,和对我国现行的林业政策产生的影响的研究较少,造成人们对它的继续实施存在诸多质疑。所以从政策的角度详细分析这个工程项目对中国林业政策的影响,以及找出影响的关键因素,可为进一步完善和实施天然林保护工程提供完善的理论支撑,也为中国林业政策的调整、补充与完善提供理论依据。

2 在理论方面对中国林业政策的影响

2.1 改变了中国生态环境保护的政策的发展方向

天然林保护政策从1998年开始在黄河中上游和长江中上游等地区开始试点,2000年正式启动,从这一政策出台的整个过程来看,不难发现,天然林保护工程从一个行业生态建设工程逐渐变成一个国家巨额和重点投资的项目,从一个部分地区试点的工程逐渐变为一个包括了中国大部分省份的项目,这都体现了国家对生态环境的重视程度[2]。在自然科学基金的资助下,通过实地考察和理论分析,我们总结了天然林保护工程实施十年间,我国出台的林业政策日益趋向于以“生态建设和森林保护与人工种植”为主,并且逐渐成为了国家政策方面的生态保护白皮书。

2.2 改变了中国林业政策的指导思想

根据理论分析不难发现,天然林保护政策的出台与实施引起了中国林业政策指导思想的重大改变,很大程度上促进了中国林业政策向“以生态建设为主”的跨越式林业发展理念的转变。2013年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》确定了林业实现跨越式发展的战略,对林业的机制和政策都做出了重要的调整[3]。因此天然林保护工程的实施推动了中国林业的发展进程,促进了林业政策制定的指导思想的转变。

3 实践方面对中国林业政策产生的影响

3.1 宏观方面

以广义的林业政策为主体提出的相关政策:(1)森林权属政策:《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中规定:完善林业产权制度是调动社会各方面造林积极性,促进林业更好更快发展的重要基础、要依法保护林权所有者的财产权,维护其合法权益,这条的规定使得森林产权有了法律的保障[4]。(2)造林政策:采取有力措施,大力植树造林,加快扩大我国绿化面积,增加森林资源。目前植树造林已经成为我国的一项重要的基本国策,为扭转我国林业落后的局面起到很重要的作用。(3)森林可持续发展经营政策:这项政策主要是为了协调好商品林和生态管理之间的关系、公益林保护和经营之间的关系、时间森林效益的最大化。(4)森林和生态保护政策:这项政策运用系统的方法、可持续发展的观点、以森林生态效益为主要管理理念,用人与自然和谐发展的观点来指导林业实践,促进了我国的生态环境保护工作的开展。通过运用市场的机制、政府的调控机制、森林生态系统的自身机制来不断优化森林可持续发展的政策。

3.2 微观方面

主要以狭义的林业政策为主的相关政策:(1)森林采伐政策:主要是指从森林砍伐区获取木材的作业。这项政策是国家通过核算全国木材的消耗量和木材的生长量,根据森林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林的采伐量的政策。(2)森林加工政策:森林加工是指对木材和其他森林产品的加工,目前我国对木材的加工多以天然林为主,通过政策的导向作用,要逐渐向以人工林为主转变,有大规模单一化的模式向大规模多元化节约化的复合式发展模式转变,由一种资源和一个市场向国内、国外两个市场两种资源发展。(3)森林培育政策:森林培育是林业发展的基础,是植树造林增加绿化的主要手段,市林业工作的一个重要组成部分,在建设现代化林业产业中有着重要意义,是生态建设和环境保护工作的关键。

4 取得的成果对中国林业政策的影响

自1998年天然林保护工程政策的实施以来,我国的森林覆盖面积和森林储蓄量都得到了明显的改善,根据第七次全国资源清查报告,可以看到我国的天然林面积和天然林的储蓄量逐年上涨,目前我国森林面积已达1.95亿hm2,森林储蓄量为 137.23亿m2,森林覆盖率为20.46%[5]。随着天然林保护工程各项目标的逐步实现,我国的林业工业的发展也越来越好,主要林木产区的人民收入也在逐年增长。所以天然林保护政策在林业产值和人均收入方面对林业政策的制定产生了很大的影响。

5 结语

综上所述,随着对天然林保护工程政策的实施,和对这一政策取得的成果的研究分析,我们不难看出,天然林保护工程政策对我国的生态环境保护和中国林业政策制定的指导思想、主要内容等方面产生了潜移默化而且深远的影响。以生态效益为主的天然林保护工程,从政策的提出、试点、全面启动、一期结束,都通过“生态环境建设”的思想影响着林业政策,不仅是对林业政策内容的补充,更促进着林业的跨越式发展,为林业政策的实施提供了社会、经济双重效益的保障,保证了林业政策在林业可持续发展中的动态平衡,也为完善天然林保护的二期工程提供了更有利的数据和理论支撑。

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林业政策论文范文第2篇

关键词政策;协调;合作;集体林权制度改革;利益相关者

中图分类号F316.23文献标识码A文章编号1002-2104(2014)03-0124-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.03.018

自里约会议以来,可持续发展成为一种新的政策研究范式,越来越多的政策旨在解决复杂性问题,具有目标复杂、手段繁多、执行灵活的特点,这也对政策的协调性提出了更高要求[1]。政策协调与政策合作在解决与可持续发展、环境管理等相关的问题中扮演着愈加重要的角色。森林是环境与发展的纽带,在1992年联合国环境与发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》中,森林问题提升为国际环境政治的焦点议题。由此,林业政策走出了部门政策的囚笼,成为一项公共政策,林业政策过程越来越注重部门间的协调、相关利益群体的合作。在国际上,联合国经济社会理事会可持续发展委员会下专门成立了关于森林问题的政府间工作组(IPF)(1995-1997)、政府间论坛(IFF)(1998-2001),2001年后将其进一步升级为联合国森林论坛(UNFF)。各国政治家、外交家、经济学家、社会学家、林学家,以及国际林业与环境非政府组织、研究机构,土著居民、小林场主、林产工业的代表机构等参与到国际林业政策的制定、执行、监测与评估过程中。在中国,随着对生态环境问题的日益重视,政府在林业领域进行了一系列变革,如退耕还林、集体林权制度改革等等,希望林业能够发挥更大的经济、社会、生态效益。那么,我国林业政策协调与合作的水平如何?存在哪些问题和挑战?怎样才能推动林业政策的协调与合作?本文阐述了政策协调和合作的内涵,利用Scharpf和Metcalfe的理论构建分析框架,并以集体林权制度改革为例,评估我国林业政策协调和合作的水平以及其中存在的问题,为我国林业政策形成过程的理论和实践研究提供借鉴。

1林业政策协调与合作:内涵与外延

1.1林业政策的协调

政策协调指的是部门间政策的相互支持、相互协作,目的是改善各部门的政策,旨在形成新的、超部门的政策。林业政策协调可以分为纵向协调和横向协调。

纵向协调又称上下协调。这解决的是林业资源管理在政策制定、实施、监测与评估过程中所牵涉到的各级政府间的关系问题。向下分权、社区林业等在一定程度是为了实现良好的林业政策纵向协调。横向协调,又称部门间协调。这可分为两个方面:一是系统内部不同职能部门的协调,比如在林业系统内,森林资源、农村林业、造林营林、科学研究、政策法规和资金计划等各个部门之间的协调;二是跨系统的部门间协调,比如林业政策涉及到农业、土地、水利、环保、贸易、能源等多个非林业部门,体现部门间合作的政策可以由单一部门来实施,但需要建立跨部门的决策机制保障部门间合作的落实[2]。

1.2林业政策的合作

政策合作指的是政策所涉及到的利益相关者参与到政策形成过程中。政策合作在广义上也包括政府内部各级政府、各个部门之间的合作,这与政策协调类似。文中的政策合作是狭义的,主要指政府与公民团体、社区、私营部门、媒体等其他利益群体的合作,以与政策协调区分。

林业政策问题非常复杂,国家、公民和私有机构之间的合作极为重要。林业经营者,特别是居住在山地的少数民族,具有森林利用和管理的知识体系和社区制度,而市场机制和政府推动的法律法规体系往往与社区知识和制度并不相容。大多数介入到林业的公民团体,持有环境主义的立场,关注森林所具有的生物多样性维护、气候变化、荒漠化防治等环境功能,这与主张生计改善、经济发展等以个人利益为中心的个人和团体的意见相悖。因此,将森林社区、加工商、零售商、消费者、公民团体、森林认证机构、媒体、政府等相关利益群体纳入到推动森林可持续经营框架,推动国际间、市场与政府间、公民组织与政府间等全方位政策合作显得极为必要。

2林业政策协调与合作:一个理论框架

2.1政策的负向协调和正向协调

假设某项政策的施行能够增加社会福利,同时会使得某些利益主体暂时受损,而这些利益受损者往往会抵制政策的实施。那么,如何协调不同利益主体的诉求,确保政策的顺利实施呢?在政策协调分析上,Scharpf提出了负向协调(Negative Coordination)和正向协调(Positive Coordination)的概念[3]。在负向协调中,存在一个协调者来调和各主体的利益分歧,在各方利益都不会受损的前提下制定政策。负向协调力图确保每个利益主体的利益,但是却也可能被某些利益主体捆缚住手脚,放弃了获得更大收益的机会。

与负向协调不同的是,正向协调不是以确保各方的短期利益为前提,而是会为整体和长期的收益放弃眼前利益,着眼于整体和长远的优化政策选择。正向协调比负向协调要求更高,它首先需要一个透明、科学的利益评价机制,使得各方能够认识到整体和长期收益的存在;其次,它需要一个强有力的协调者,对损害整体利益而又不愿放弃自身利益的主体施加压力;最重要的是,它需要一个公平、民主的对话机制和协商平台,使得每个利益主体都能够表达自身的意见,并且做到相互监督、制约。

森林具有广泛的生态、经济、社会、文化价值,对整个社会来说具有极高的长期收益;同时,一些团体和个人也可能成为不合理林业制度下的既得利益者。仅仅采取“老好人”式的负面协调,难以解决当前的森林问题,需要采取正向协调的方法。然而,诸多林业政策,如林权改革、税费改革、生态补偿、采伐管理等,利益主体之间存在的分歧较大,这就需要建立有效机制来弥合各方分歧。

2.2政府内部部门间政策协调的等级

Metcalfe[4]从功能、过程和机制安排等出发将部门间政策协调分成了9个等级(见表1)。第一个等级是部门间没有合作,第二、三、四等级分别实现了部门间政策信息通报、意见咨询和消除分歧,处于负向协调的范围。而第五、第六等级,达成共识和通过上级仲裁消除政策分歧,接近于Scharpf提出的正向政策协调的概念。第七和第八等级,上一级机构在政策制定中发挥了重要的作用,从部门政策中摆脱出来,实现了综合。而第九层次,部门政策完全体现了国家或某一地区整体的战略。这个框架为评估政策协调的等级提供了理论基础。

上述两个模型也可以运用于分析政府部门间的政策协调以及政府和公众间的合作。下面我们以此为理论基础进行分析,首先分析集体林权改革政策实践的层级与路径,接着回顾中央层面集体林权制度改革政策形成的过程,并且展示两个基层的参与式集体林权制度改革配套政策制定过程的案例,最后评估集体林权制度改革在中央层面、基层、林业系统内部、非林业系统内部政策协调和合作的水平。

刘金龙等:基于集体林权制度改革的林业政策协调与合作研究中国人口・资源与环境2014年第3期3集体林权制度改革政策的形成过程

3.1集体林权制度改革政策实践的层级与路径

从中央层面的政策制定到基层具体的政策执行,要经过相当长的层级距离,图1试图通过简约的手法勾画出政策过程的主体骨架。可以看出,集体林权制度改革在纵向上需要中央政府,国家林业局,省、市、县林业局,行政村等不同层级行政主体的直接参与,在横向上需要林业、金融、环保、保险、农业、扶贫、国土、税务等不同职能部门的密切配合,在基层具体的政策执行过程中,还涉及到林农、合作经济组织、林业加工企业和营林大户等不同利益主体的参与。不同层级行政机构之间、同级机构不同部门之间,与林业经营管理直接相关的各基层利益主体之间,都有着不同的利益诉求和政策期望,因此进行政策协调与合作十分重要。

3.2集体林权制度改革政策形成过程:中央层面

中央对集体林权制度改革政策的连续性较为重视,2008年中央一号文件便提出“全面推进集体林权制度改革”,并在政治局会议中明确指出了改革的任务与意义。2008年7月中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,拉开了全国范围集体林权制度改革的序幕,并在随后几年的中央一号文件中将其置于重要位置。如2009年再次强调“全面推进集体林权制度改革”,2010年强调“积极推进林业改革,健全林业支持保护体系,建立现代林业管理制度”,2011年将“深化集体林权制度改革,稳定林地家庭承包关系”作为“稳定和完善农村土地政策”的重要内容。2012年8月,为增加农民收入、巩固集体林权制度改革成果,国务院办公厅出台《关于加快林下经济发展的意见》,召开了全国深化集体林权制度改革工作会议。

根据中央文件精神,国家林业部门与各相关部门共同出台了相应的政策文件。在林业立法上,按照《立法法》的要求,在立法工作中,涉及林业职责的,国务院有关部门都征求国家林业局的意见,同时,林业部门起草的林业法律、行政法规,涉及国务院其他部门职责或者与国务院其他部门关系紧密的,亦充分征求国务院其他部门如农业、水利、环境、土地管理等部门的意见。2009年5月25日,中国人民银行联合国家林业局等五部门共同制定出台《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》;国家林业局农村林业改革发展司还参与了农业部组织的《中华人民共和国农民专业合作社法》的制定。我国政府机构设置是“职责同构”的,在中央政府的“高位推动”下,省、市两级政府部门能够迅速明确自身在集体林

自主决策每个政府机构自主做出政策决策无协调2信息通报向其他机构通报政策问题以及政策方案3意见咨询在通报信息的基础上,向其他机构征求意见负向协调4避免冲突政府机构间不应当存在相互冲突和矛盾的政策措施5达成共识基于认识到机构间的相互依存和共同利益,不同机构能够通过某种共同行动,从根本上消除部门政策间的差异正向协调6上级裁决当不同机构间政策分歧难以通过机构间的努力来消除,这必须要上级机构来裁决7设置红线上级机构协调各部门政策权限,为部门政策明确边界和设置红线政策综合8明确优先目标上级机构为部门明确政策内容和优先方向9整体战略部门政策就是国家整体战略完全共识资料来源:根据文献〔4〕分级整理而成。权制度改革中的职能、积极响应上级政策并且因地制宜地制定适合本地区的政策[5]。因此,集体林权制度改革具有极高的行政效率,在短短几年时间便在全国范围内基本完成了集体林权制度改革的主体任务。

集体林权改革过程中,林业部门与国际组织、科研机构、非政府组织、媒体、私营部门等进行了一系列的合作。国际组织对一些与集体林权制度改革相关的试点项目给予了技术和资金上的支持,高校和科研机构参与到了集体林权改革的绩效评估当中,从专业的角度向林业部门提出建议。媒体对集体林权制度改革进行了广泛而有效的宣传,提高了公众对集体林权制度改革相关政策的了解程度,促进了改革的顺利进行。但是,在政策制定过程中,林业部门与其他利益相关群体的合作缺乏法律、法规等制度上的支持。

3.3基层集体林权制度改革配套政策的实践过程

中央、省市级政府以政策的制定和传达为主,而区县及以下政府则不仅是政策传达者,也是政策的具体实施者。不同区域对集体林权制度改革的认识和需求并不一致,改革开放后,沿海地区迅速成为以市场为导向的林产工业中心;而在中国西部内陆山区,森林依然是当地贫困人口重要的生计来源。中国东部、中部、西部,南方和北方,多林和少林地区对这次集体林权制度改革的理解都不相同。经济发达地区如广东对林权制度改革所达成目标的排序可能是林区和谐、生态良好、农民增收;而经济相对不发达的地区如江西的排序则可能是农民增收、林区和谐、生态良好[5] 。这些差异在基层制定集体林权制度改革配套政策和执行上级林业政策的过程中体现得尤为明显。从2007年开始,福建省三明市和贵州省黄平县、黎平县与作者所在的研究中心及联合国粮农组织合作,试图将参与式的方法运用于集体林权制度改革配套政策的制定过程中,参与式方法要求与政策相关的政府部门及利益相关者广泛参与政策制定,作者因此能够更加细致地了解基层集体林权制度改革政策制定和实施的协调与合作状况。

3.3.1贵州省某县参与式林业政策制定试验

图中实线指向的相关机构愿意参与到集体林权制度改革政策协调与合作中,虚线则表示这些机构参与政策协调与合作的意愿水平较低,主要理由是集体林权制度改革与其法定义务无关。其中,地方国税局对参与集体林权制度改革配套政策制定过程较为犹豫,表示需要得到上级的明确允许才能参与。税务部门、银行、保险机构参与林权配套政策制定试验的积极性也不高,这很可能是出于自身利益的考虑:比如中央早已明令禁止征收林木定额税,但是该县仍对每立方米木材征收285元的各类税费,占林木出售价的45%左右;上级对抵押贷款、林业保险等都有具体文件,但该类业务利润较低,基层银行和保险部门并不积极。调查还发现,本地区林业发展项目、水土保持项目、农业综合开发项目、土壤复垦项目由不同部门负责具体实施,而这些项目均包含植树造林内容,这些来自中央不同部委的项目,造林投资标准各不相同[6]。

三明市试图把部门间的政策协调与利益相关者的政策合作融合为一体,推动不同部门和利益群体在林木采伐管理问题上形成共识。例如,在集体林权制度改革后,采伐指标分配对林农较为不利,而对林业大户、林业企业和国有林场较为有利。但森林是林农生计的重要来源,林农直接影响到集体林权制度改革的长期绩效。为了确保林农利益,工作组多次调查林农对于采伐指标的想法和意见,使得政策获得了林农的认可。从实施效果看,试验增进了部门间的合作,不同利益群体特别是林农表示满意,采伐指标分配得到了基本的规范[7]。

图3为政策协调和合作的形式,单向箭头表示指令的传递与服从、信息的与接收等单向联系,双向箭头表示相互合作、信息反馈、政策协调等交互联系。可以看出,三明市的参与式政策协调试验尚有不少改进的余地:林业部门掌握充分的政策信息和资源,除了县林业局和市监察局之外,其他集体林权制度改革的利益相关方如媒体公众、林业企业和大户、林农、国有企业、村委会更多是政策信息的被动接受者,在信息反馈上有待加强。

4集体林权制度改革政策协调与合作:评价与分析4.1中央层面林业政策处于负向协调到正向协调的过渡区间,政策合作仍需加强在现实世界中,政策的协调与合作是一项复杂的工作,在推进集体林权制度改革的过程中,决策者和学者均认识到,必须对森林管理体系、公共财政支持体系、林业投融资体系、林业保险政策、林权流转政策、中介组织发展政策等进行综合配套改革[8-9]。将林权制度、基层森林经营管理模式和相关利益群体间恰当的利益分配机制进行合理组合[10]。按Metcalfe的政策分析框架,从集体林权制度改革及其配套政策来看,在中央政府这一层级上,明确了这次集体林权制度改革的意义、目标、任务、原则,基本实现了政策的协调,各部门和机构在制定政策时,能够向其他兄弟部门或机构通报政策方案以听取意见和建议,并且能够从整体利益和长远利益出发,采取各方能够接受的行动。但是,由于职能重叠、条块冲突等现象仍然存在,不同部门在某些权力的分配上仍有较大的改善空间,上文中提到,和集体林权制度改革相关的配套项目由不同部门负责实施,来自中央不同部委的项目造林投资标准各不相同的现象便是一个例子。因此,林权改革政策协调与合作处于第三、四和五等级,处于负向协调到正向协调的过渡区间。

在政策合作上,林业部门认识到了媒体、非政府组织、私营部门对集体林权制度改革的作用,并且与其开展了某些形式的合作,但是这种合作仍然缺乏法律上的保障。中央层面上,林业部门才是集体林权制度改革政策的制定者,其他利益相关群体的声音很难在上层政策中得到体现,林业政策的合作仍然处于较低的水平。4.2基层林业政策总体上是无协调、少合作

尽管中央层级意识到了集体林权制度改革政策协调与合作的重要性,但是,在中央政策到达县级场域之后,仍然难以体现部门间政策的协调和利益相关者的合作。黔西南的调查就表明,林业之外的相关部门更为关注自己的部门利益,并不愿意参与到林业政策的制定中来,县级、乡级林业部门与其他部门都是独立做出自己的政策决策,按照Metcalfe政策分析框架,其基本处于无协调的状态。

基层政策合作的水平也不高,尽管林农、社区型企业、林场等利益主体对林业政策较为关心,但是他们往往缺乏足够的资源和机会参与林业政策的制定。基层的广大林农缺乏利益代言人,社区型企业也得不到应有的重视,利益相关者的合作参与处于较低的水平,因此难以真正落实集体林权制度改革的配套政策。在国家林业局参与的集体林权制度改革试点地区,比如福建省三明市,参与式林业政策形成过程动员了社区林农和社区型林业企业,利益主体广泛参与到政策制定过程中,各方的权益得到了保障,按Metcalfe政策分析框架,图3为典型的负向协调模式,处于信息通报、意见咨询和避免冲突三个政策协调的层次。而其他地区,林业政策的相关利益群体一般都难以获得机会参与到政策制定中来,基本上处于无协调的状态。

4.3林业系统内部基本实现了林业政策的正向协调

作为集体林权制度改革政策的实施主体,林业系统内部存在复杂的政策协调过程,从纵向的中央、省、市三个层级来看,林业系统内部上下层级的政策协调与综合达到了第五、第六等级,即各部门能够认识到共同的利益,通过合作和共同行动实现政策协调,并且上级部门能够从全局出发通盘考虑制定配套政策

4.4非林业系统内部在林业政策上基本处于无协调状态林业政策离不开林业部门外其他部门的合作与参与,非林业部门从上到下的林业政策协调程度多处于第一层级。例如,尽管在中央层面上,人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局早已针对林权改革与林业发展的金融服务工作出台了指导意见,但是地方的银行、财政、保险部门实际上并没有贯彻上级的政策(见图2),而是更多从各自的眼前利益出发采取行动;而且,对非林业部门来说,林业政策并非他们工作关注的重点,因此上级对下级的行为往往缺乏有效的监督和管理。总之,在基层缺乏相关非林业部门的参与,非林业部门支持集体林权制度改革的配套政策很容易成为空头支票。

5结论与启示

5.1结论

林业作为环境和发展的纽带,在可持续发展框架下覆盖了政治承诺、国家发展规划、缓解贫困等复杂政策问题,考虑到林业政策的复杂性、整体性和相关利益群体的多样性,林业政策越来越成为一种公共政策,利益相关者的参与成为政策制定过程的中心[11]。从集体林权制度改革来看,政策协调与合作在林业政策制定过程中的重要性得到了普遍认同。我国在中央层面上已经认识到了林业政策协调与合作的重要性,林业政策处于负向协调到正向协调的过渡区间,林业部门同其他利益群体开展了一定程度的合作,但是合作的水平仍有待提高;在基层,林业政策制定多处于无协调的状态,利益相关者也缺乏有效的合作。林业系统内部基本做到了林业政策的正向协调,但是非林业系统内部在林业政策上基本处于无协调的状态,在林业部门与非林业部门之间,非林业部门上下级之间的政策协调仍然有待加强。参与式林业政策过程可以整合不同利益相关者的观点和化解不同利益需求间的冲突,是提高林业政策协调与合作水平的良好工具。

5.2启示

(1)集体林权制度改革及配套政策实施是一个复杂的政策过程,明晰林权是森林可持续经营的必要条件,然而却不是充分条件[12]。集体林权制度改革不能只是单一明晰产权,必须对森林管理体系、公共财政支持体系、林业投融资体系、林业保险政策、林权流转政策、中介组织发展政策等进行综合配套的改革。集体林权制度是我国农村基本经营制度,其改革显然已经超过了单个林业部门的职权范围。实现林业政策协调与合作,特别是在基层实现林业部门与非林业部门的协调,林业部门与林农社区、林业企业、国有林场等相关利益群体的合作显得尤为必要。

(2)政策协调与合作也是一个渐进的、所有参与群体学习和相互适应的过程,林业部门行为和态度、相关部门和利益主体的参与能力是制约政策协调和合作稳定性的关键因素。对林业部门来说,在集体林权制度改革中,需要树立农民群众是改革的参与主体、受益主体,同时也是决策主体、监督主体的观点。林权分不分、怎么分、分多少,都应由农民说了算。地方各级政府应注重保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权[13]。此外,还要切实加强林农社区、林业企业等相关利益群体的参与能力建设。近六十年来,我国广大林农和其他相关利益群体很少、甚或没有参与到历次林权改革政策的制定过程中去,这在很大程度上动摇了林农对政府政策的信心[14]。地方政府和林业部门的干部和技术人员应给予林农代表等弱势群体参与的空间和机会,提高他们参与林业政策制定的积极性,关注林农、社区型林业企业的政策介入能力建设。

(3)导致政策变迁的条件是动态的,而不是静止的,部门间政策的协调始终处于动态过程中,而不是一蹴而就、一劳永逸的。集体林权制度改革是一个逐步建立信任和重塑基层权力关系的过程,要从根源上解决林业政策制定过程中在协调与合作上的问题,减少现行的相互重叠、相互冲突、相互矛盾的政策行动,就需要对条块分割、从上至下命令服从型管理模式进行改革。从这个角度上说,林业政策协调与合作中存在的问题,也是我国整个行政体系改革需要解决的问题,实现政府决策民主化、赋权还权于社群是世界范围内不可避免的趋势,也是中国行政体系改革理应的方向。

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[11]Liu Jinlong. Reconstructing the History of Forestry in Northwestern China: 1949-1998[J]. Global Environment, 2009, (3): 188-219.

[12]刘金龙. 对中国集体林区产权改革诸问题的认识[J]. 林业经济, 2006 ,(8):12-16. [Liu Jinlong. Understandings of The Tenure Reform in Chinas Collective Forest Areas [J]. Forestry Economics, 2006, (8):12-16.]

[13]回良玉. 推进集体林权制度改革确保农民得实惠生态受保护[J].林业经济,2006,(10):3-6. [Hui Liangyu. Promote the Collective Forest Tenure Reform to Make Farmers Benefited and Environment Protected[J]. Forest Economics, 2006, (10):3-6.]

[14]骆耀峰,刘金龙,张大红. 集体林权制度改革:从单一的产权界定到综合农村发展政策[J]. 农业经济问题,2009,(6):86-92. [Luo Yaofeng, Liu Jinlong, Zhang Dahong. Collective Forest Reform: From Single Definition of Property Rights to Integrated Rural Development Policy [J]. Issues in Agricultural Economy,2009,(6):86-92.]

林业政策论文范文第3篇

关键词:森林保险,农业保险。

我国的森林保险起步较晚, 1982年开始进行森林保险理论与方法的探讨,并在1984年开始进行森林保险的试点工作。孔繁文在1996年回顾和总结我国森林保险发展历程中提到,发展森林保险是一件利国利民的好事情,因此要深入调研、总结经验、分析问题,使我国的森林保险事业更好地发展起来[1]。进入21世纪以来,随着改革开放、社会主义新农村建设和林权制度改革的不断推进,人们对发展森林保险的必要性有了更加深刻的认识。特别是从2005年以来,我国发展森林保险成为研究的热点,出现了一些研究成果。研究机构和人员也不再局限于林业部门及农林高校,金融机构和其他领域的高等院校也相继开展了这方面的研究。从我国发展森林保险的研究与实践来看,以理论为先导仍然是开展森林保险的重要基础。因此,希望能够通过本文对我国发展森林保险的研究状况进行较为系统的梳理与展示,以期在今后的研究与实践中得以借鉴。

1 开展森林保险的意义。

对于我国发展森林保险意义的阐述一般是从保险的作用、森林资源保护、林业再生产和森林灾害补偿这四方面展开的[1-4]。刘畅、曹玉坤[4]认为,在市场经济条件下开展森林保险是恢复和稳定林业生产的一个重要经济手段,并且从林区恢复良性生态系统的紧迫性、森林灾害的严重破坏性、林业企业经营的稳定性三个方面论述了发展森林保险业务的重要性。随着我国生态文明建设和集体林权制度改革的不断推进,对于发展森林保险重要性的认识也得到不断深化。许慧娟等[5]认为,森林保险是林业管理风险的重要手段,在林业增强抵御风险能力、改善发展环境、稳定生产以及增加林农收入、促进农村和谐等多方面具有不可替代的基础保障作用。

2 森林保险的内涵。

对于森林保险概念的研究到目前已基本趋于一致,归纳起来森林保险是指以防护林、用材林、经济林等林木以及砍伐后尚未集中存放的原木和竹林等为保险标的,并对保险期限内可能遭受的自然灾害或意外事故所造成的经济损失提供经济保障的一种保险[3, 6-9]。但是,对于森林保险的归属问题还存在一定的争议,这在一定程度上可能会影响森林保险概念的界定。一方面是森林保险与林业保险概念界定的模糊性。潘家坪[10]认为林业保险是以林木种植及保护、加工及与之有关的行业为保险标的。高岚[7]认为在灾害商业保险体系中林业保险险种就是指森林保险,田芸[3]也持同样观点。孙祁祥[11]则认为森林保险是以林场中生长的林木为标的。李媛媛[12]从森林与林业的法律定义出发,提出森林保险不能称作林业保险,森林保险立法时更不能以林业为保险标的。由以上研究结论可以看出,林业保险和森林保险概念界定的模糊性主要是保险标的的问题。另一方面是森林保险与农业保险的关系问题。高岚[13]将森林保险划归到农业保险的险种体系下,并且并列于农业种植业保险。孙祁祥[11]将森林保险划归农业保险的种植业险种范畴内,并将经济林、园林和苗圃保险列为与森林保险一样的独立的险种。李媛媛[12]在分析森林的法律含义的基础上,认为不能按照《农业法》中大农业的概念来界定森林保险,因此森林保险不能包括在农业保险当中。出现这样的差异与研究者对森林和森林保险特点的认识角度不同有较大的关系。孔繁文[1]认为,森林保险不同于一般的商业保险,但也不同于农业保险,它具有自身的特点,如林木资产的增值性、所有制结构的特殊性、资金来源的多元性等。

3 发展森林保险的制约因素。

潘家坪[10]从内外部两方面对制约我国森林保险发展的因素进行了研究,外部因素主要是从相关法律法规、制度和体制方面进行分析,而内部因素主要是从森林保险产品的需求方和供给方的角度进行分析。

外部制约因素主要体现在三方面: 1)森林保险法律法规欠缺。潘家坪、常继锋[14]认为,我国没有专门的森林保险法律法规,森林保险始终被包容在商业性保险公司的体制中,使之难以发展。王丹等[15]认为我国森林保险的组织体系、经营范围、基金管理、费率制度、赔付标准等缺乏法律规范。2)政府对森林保险的补贴力度不够。冷静等[16]通过参照日本和美国的政府补贴标准,认为政府对森林保险的补贴力度不够。许慧娟等[5]通过对江西、福建两省的调研也提出了同样观点。3)森林保险经营模式问题。王丹等[15]认为作为政策性的森林保险选择商业保险经营模式是不可能有充分发展的。冷静等[16]提到我国仍没有解决好发展森林保险的经营模式问题,这将会制约我国森林保险的发展。

内部制约因素主要体现在四方面: 1)林农对森林保险的需求总体较低,投保面积小。崔文迁等[17]从福建省开展森林保险的实际状况出发,通过林农的保费支付、自保力度、逆向选择、保险意识这四个方面进行了分析。许慧娟等[5]认为这一制约因素使得大数定律难以体现。2)险种单一,难以满足林业经营者的需求。冷静等[16]在对江西省实地调查的基础上,提出我国森林保险普遍存在的这一问题。李建明[18]从福建省发展森林保险的实践出发也提到了这一制约因素。3)理赔复杂,经营管理技术要求高,专业人才缺乏。王丹等[15]在分析我国森林及其灾害特点的基础上,认为这一制约因素在我国普遍存在的。4)森林保险业务风险大,利润空间小。石焱等[19]认为,森林保险发展过程中信息不对称、逆向选择和道德风险现象突出使得保险公司的业务经营风险大。许慧娟等[5]认为我国大部分林业种植者生产规模小,保险标的分散,保险公司经营投入大且风险管理的难度大,森林保险的利润空间小。所以说我国森林保险在发展过程中出现了需求不足和供给有限的双冷局面[15]。郑志山、周式飞[20]认为,在森林保险的供给与需求这一矛盾体中,矛盾的主要方面不在于森林保险的需求方,而在于森林保险的供给方(保险公司)。

4 发展森林保险的对策。

要发展我国的森林保险,首先必须对其进行合理定位[21]。到目前为止,研究者基本一致认为我国的森林保险应定位为政策性保险[19, 21-23]。其中陈玲芳[21]认为将森林保险定位在政策性保险上,加大政府对森林保险的支持力度,这既是我国森林保险发展的必然趋势,也是国外森林保险发展的成功经验。另外,李艳明、陈晓峰[24]在分析广西森林保险实践的基础上,也提出了相同的观点。

对森林保险经营模式的对策研究仍存在一定分歧。有的学者认为,应将森林保险与商业保险分开经营,摆脱商业保险公司制度对森林保险的束缚,并组建专业政策性保险机构[9-10, 15, 25]。而有的学者认为,应采用政策性保险与商业保险相结合的经营模式[5, 19, 26-27]。其中许慧娟等[5]提出建立“以政策性森林保险为基础、商业性森林保险为补充的复合型森林保险体系”的总体思路。出现以上分歧的关键是保险公司是政策性还是商业性的问题[1]。李丹、曹玉昆[28]认为,在采用政策性保险与商业保险相结合模式的同时,政府应积极创造条件成立政策性林业保险公司,并发展林业经济合作组织。石焱[29]提出了“政府引导+共保经营”并兼顾“政府引导+互保合作”的经营模式。就目前整体的研究情况来看,政策性保险与商业保险相结合的观点较为主流。

对于发展森林保险其他方面的对策研究可谓是见仁见智[30]。在健全森林保险法律法规方面,吴希熙、刘颖[27]认为,应利用已有的试点经验,并借鉴国外森林保险法规,建立我国的森林保险法律法规体系。崔文迁等[17]认为应考虑立法实行强制保险的可行性。在提高经营管理技术水平方面,陈盛伟、薛兴利[31]通过对林业标准化促进林业保险发展的机理分析,认为林业标准化能够有效克服林业保险经营中存在的技术障碍。潘家坪、常继锋[32]认为,运用ART技术设计价格低廉、风险稳定的森林保险产品,通过保险风险证券化对一些传统保险合约不予保险的风险提供保障,为有效解决森林保险发展缓慢问题提供了一个新的解决办法。在发展多险种方面,金满涛[33]认为,可以开办森林火灾保险、森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险。在加大政府财政补贴方面,李丹、曹玉昆[28]认为政府应加大对商业保险公司的财政补助或直接给予参保林业经营者以财政补贴。郑志山、周式飞[20]提出政府对森林保险的财政补贴应包括保费补贴、业务费用补贴、再保险支持、税收优惠和建立风险基金。同时,多数研究者从不同角度认为应加强森林保险的宣传工作[1, 9, 21]。

总之,森林保险应与林业科技、农村金融等农村社会化服务体系建设有机结合起来,并且只有不断创新,不断完善保险公司组织形式和保险承保方式,我国的森林保险才能稳步发展[22]。

5 森林保险研究存在的问题及建议。

我国森林保险的研究工作经过了20多年的时间,已经取得了可喜的研究成果,但还是不能够满足我国森林保险改革实践的需要。目前存在的主要问题有: 1)结合我国森林保险实践而进行的单项实证研究较少,如森林保险经营模式和市场主体组织形式的单项研究; 2)专门针对森林保险经营管理技术方面的研究不多,如森林保险保额评估方法、费率厘定技术等; 3)没有形成具有中国特色的森林保险理论与方法体系。

针对以上我国森林保险研究中存在的问题,建议将来一段时间应加强研究的方面具体包括: 1)紧密结合我国目前的实践情况,特别是2009年财政部已把江西、福建、湖南列为中央财政森林保险保费补贴试点省份,并且这三个省份的改革方案也在逐步实施,深入调研,总结经验,并参照国外森林保险的成功经验,开展符合我国实际的森林保险经营模式、政府财政补贴形式、森林保险产品设计和法律法规建设方面的研究; 2)运用森林资源评价理论与方法,特别是林木资源的价值评价理论和方法,针对具体地区进行林木保险保额评估方面的研究; 3)针对不同的地区和林种、树种,运用林业经济和保险的基础理论知识以及统计计量方法,进行林木风险等级划分研究,并在此基础上开展费率厘定方面的评价指标设计和计量模型研究; 4)结合林学、森林价值理论、风险与概率理论、森林灾害补偿理论和宏微观经济学原理等,探索具有中国特色的森林保险理论与方法体系。

参 考 文 献。

[1]孔繁文·我国森林保险发展的回顾及建议[ J]·中国林业, 1996(10): 34·

[2]严国清·开展森林保险若干问题的探讨[J]·林业财务与会计,1994(5): 31-32·

[3]田芸·林业保险浅析[J]·林业经济问题, 1996(2): 51-55·

林业政策论文范文第4篇

关键词:辽宁省;林业;可持续发展;政策建议

中图分类号:F362.2 文献标识码:A DOI:10.11974/nyyjs.20151033074

1林业可持续发展概述

本文结合前人研究,釆纳林业可持续发展一般意义上的解释,即认为林业可持续发展是指确保森林生态系统生产力、物种及生物多样性不受损害的林业实践活动,它通过培育、利用森林,实现森林综合开发,充分发挥森林生态、经济、社会效益。既满足当代人对林木产品及其服务的需要,又不削弱未来满足其需求的林业。

2具体政策建议分析

2.1制定资金补贴政策,加大资金扶持力度

目前辽宁省林区基础设施投入较少、林业职工工资水平长期处于较低水平、森林防护费用不足等严重影响辽宁省林业可持续发展,这一点在调研中也可以得到明显体现。为此,建议政府借鉴林业发达国家经验,在现有补贴的基础上,进一步提高林业补贴标准,创新补贴形式。加大基础设施投入,俗话说:“要想富,先修路”,对于实现林业可持续发展来说更是如此。其中建议根据步道、集材道、板车道、机耕道及林区主干道等道路类型,设置不同的补贴标准,加快完善辽宁省林区道路建设;补贴具体的森林经营活动,如苗木培育、间伐等环节,引导森林可持续经营活动的有序顺利开展,也可以增强林农参与森林可持续经营的积极性;增加森林防护投入,包括病虫害防治投入、森林火灾防护投入、森林管护投入等,加强森林资源的保护力度。

2.2.实施税收优惠政策,减轻林农负担

目前整个森林经营活动涉及税种包括育林基金、维简费、林业保护建设费、增值税、所得税、营业税及城市维护建设税等,税种繁多直接加大了森林经营的成本,极大限制了森林可持续经营。因此本文建议可以在税收方面釆取一定的优惠政策,减轻林业生产单位的税费负担,让利于林业发展,最终实现惠民、利民的政策目标。具体体现在:合并重复设置的税种,取消阻碍林业发展的税费,鼓励荒山造林、退耕还林及木材综合林业等营林活动;降低税率,针对林业生产的实际承受能力,对林业采取低税政策,对各税种现有税率进行降低甚至减免调整,以鼓励林业发展;调整税基,对部分税负过重的税种,可以通过税基的调整进行减负。

2.3设立专门的信贷基金,改善林业发展的融资环境

由于林业投入大、生产周期长、外部性明显等特点,使林业发展很难进行必要的融资,尽管项目试点区有德方贷款,但依然存在补贴标准过低和补贴结构不尽合理的问题,建议政府设立专项贷款基金。理顺林业建设的融资渠道,针对社会、生态效益为主的防护林、天然林等,以国家无息贷款进行支持。而对于经济效益为主的人工林、经济林等,则依靠商业贷款予以解决。

2.4引入市场机制,增强政策的适应性

建议政府积极参与制定公正公平的市场交易准则,为林业发展创造良好的市场环境,同时引入林业保险等制度以适应当前的林业发展;积极引导林农参与林业合作组织;针对林业私有产权的弊端,国外大都釆用建立林业合作组织的方式予以克服。因此建议政府引导农民积极参与林业合作组织,提升森林经营者市场交易的话语权,维护自身利益。同时也便于林业技术的推广及林业相关部门的监督与管理。

2.5健全法律法规,实现规范化管理

保障政策的落实是实施林业可持续发展的必要条件。在《森林法》、《森林病虫害防治条例》等法律法规的指导下,尽管辽宁省也制定了《关于加强林业改革发展的若干意见》等条例,但由于部分具体法规可操作性不强,森林经营者参与意愿不高,致使其没有达到预期的效果。在此,笔者建议尽快制定全省统一、详细的收支记录表,实现规范化管理。要求各具体经营单位如实、及时填写,相关部门定期进行监督检查。不但便于各经营单位随时清楚各类各项经营活动的成本收益,改进后续工作;而且也便于有关机构开展成本效益测算和社会经济影响评价等工作,提高调查研究工作的效率和准确性。

3小结

文章通过政策方面对辽宁省林业可持续发展提出建议,在理论方面,本文的研究内容有利于深化可持续发展理论研究,促进林业相关学科发展,拓宽相应的研究领域;在实践方面,通过对辽宁省林业可持续发展障碍性因素的分析,提出切实可行的政策建议,进而为辽宁省实现林业可持续发展提供现实参考,有助于推进辽宁省林业生态、社会、经济效益的融合。

参考文献

[1]黄选瑞,张玉珍,周怀钩等.对中国林业可持续发展问题的基本认识[J].林业科学,2000(04).

[2]郭伟.不同水平的森林可持续经营评价体系研究概述[J].林业资源管理,2011(03).

林业政策论文范文第5篇

一、调整机构,加强领导

根据局领导班子和科室负责人变动情况,及时发文调整依法行政工作领导小组成员,加强依法行政工作的组织领导,促进依法行政工作的顺利开展。

二、建立健全领导干部、行政执法人员学法制度

1、加强领导干部法律学习制度。进一步建立健全中心组法律学习制度和领导干部依法行政知识学习制度,切实提高局领导干部依法行政的决策能力和水平。

2、建立健全行政执法人员学法制度。采取自学和集中培训相结合的方式,学习《森林法》、《野生动物保护法》、《种子法》、《森林防火条例》等有关的法律、法规,着力提高行政执法人员依法行政的能力和水平。

3、组织开展警示教育活动。通过观看警示教育片、警示图片和将检察机关请进来,利用林业系统发生的典型案例,开展案例大讨论警示教育等形式,警示和教育林业国家机关工作人员,使其增强预防职务犯罪的自觉性,进一步增强法治意识和依法行政意识,促进林业系统工作人员依法行政、廉洁从政,不断提高防范职务犯罪的能力。

三、规范行政执法行为,加强执法监督

1、推进行政执法体制改革,规范行政执法行为,加强执法监督。进一步深化行政审批制度改革,创新制度,规范行政处罚的自由裁量权,全面推行行政执法责任制,加强行政执法评议考核,加大责任追究力度。

2、适时开展执法案卷评查活动,重视行政处罚程序合法性。坚持重依据、重证据、重程序的原则,努力提高林业系统的办案质量和效率,坚决纠正违法和明显不当的具体行政行为,避免行政诉讼风险。

3、适时开展打击各类破坏森林资源活动,保护森林资源。利用开展各类专项行动的机会“以案释法”,一方面不断提高林业队伍自身依法行政水平,不断增强依法行政意识和责任意识,切实承担起保护森林资源和生态环境的职责;另一方面使违法行为得到有效的遏止和惩处。

4、严格依法办理行政许可、行政审批、行政处罚。对行政审批事项加强事前、事中、事后监管,实行统一受理,限时办结等制度;为民办实事过程中继续实行首问责任制;进一步规范窗口建设,实行充分授权,提高权限内审批事项和对外办理手续的现场办结率;严格行政处罚程序,坚持执法为民、依法行政、文明执法,有效地保证行政处罚的合法性和合理性。

四、建立健全林业信息公开制度

建立健全林业信息公开制度和推进林业信息公开工作协调机制。利用林业网、林业等平,加快林业信息公开,方便公众对公开林业信息的获取和查阅。