税源控管论文(精选5篇)

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所属分类:文学
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文章编号:1000-176X(2009)01-0080-06 对跨国税源进行有效的监控是防范跨国税源流失的前提和保障。2008年起,我国内外资企业统一适用新的《企业所得税法》,跨国税源的概念和内涵也将超越以往的外商投资企业的跨国所得的范畴,延伸至我国企业的境外投资。完…

税源控管论文(精选5篇)

税源控管论文范文第1篇

关键词:跨国税源;市场内部化;转移定价;税源监控

中图分类号:F233;DF432文献标识码:A

文章编号:1000-176X(2009)01-0080-06

对跨国税源进行有效的监控是防范跨国税源流失的前提和保障。2008年起,我国内外资企业统一适用新的《企业所得税法》,跨国税源的概念和内涵也将超越以往的外商投资企业的跨国所得的范畴,延伸至我国企业的境外投资。完整的跨国税源包括外国投资者在中国投资、我国企业在海外投资,以及虽没有直接投资,但是存在来源于境内、境外的收益涉及到两国及两国以上的税基。监控的内容包括应税的税基、适用的税率以及纳税的时间。目的是维护税收,保证税基的完整性,防止税收的流失。因此,跨国税源监控就是指按照我国的税收法律法规对跨国纳税人的纳税义务进行全面地分析、预测、管理、监督和控制的税收征管活动。虽然在国际税收领域对跨国税源的讨论早有所述,但至今尚未形成完整全面的跨国税源监控的系统理论,大多数只是欧美等发达国家的税收实践和现有的税收制度的论述。在国内,无论理论界还是税务机关都没有成熟的跨国税源监控理论以及对实践的指导性文件和实务。为此,我们有必要针对未来我国外向型经济发展趋势,从理论上分析跨国税源监控的对象、内容和可操作性,以期不仅能为我国跨国税源的监控提供理论依据,而且为跨国税源监控提供实践的指导。

一、与跨国税源有关的跨国投资理论

跨国税源产生于跨国投资,因此,我们必须首先要掌握与跨国税源有关的跨国投资理论,才能更好地分析跨国税源的理论依据。与跨国税源监控有关的跨国投资理论主要有以下三种。

1.市场内部化理论

1937年科斯首先研究了企业存在的原因,认为企业是价格机制的替代物,企业作为资源配置的手段节约了交易成本,即内部权威代替了市场的价格调节,因为市场存在成本。不过,市场内部化概念最早由科恩在1937年提出,主要是指把市场建立在公司内部,以公司内部市场取代公司外部市场的过程。70年代中期,英国经济学家巴克利和卡森等人在对科恩的观点进行补充和发展的基础上,系统地提出了市场内部化理论,并且引起广泛的注意。

该理论认为由于外部市场的不安全性,若将企业拥有的半成品、工艺技术、营销诀窍、管理经验和人员培训等“中间产品”通过外部市场进行交易,就不能保证企业实现利润的最大化。因此,企业对外直接投资,在较大的范围内建立生产经营实体,形成自己的一体化空间和内部交换体系,就能够把公开的外部市场交易转变为不公开的内部市场交易,以实现利润的最大化。

决定市场内部化有四个因素,即区域因素、国别因素、产业特定因素和企业因素。区域因素是指有关区域内的地理条件、文化差异和社会特点等。国别因素是指有关国家的政治、经济和法律制度等。产业特定因素是指与产品性质、经济规模和外部市场结构有关的产业特征。企业因素是指不同企业组织内部市场的管理能力等。

市场内部化理论是一种应用性较强的国际直接投资理论。它可用来解决外部市场不完全性造成的种种问题,也可用来解释许多企业对外直接投资的动机或原因。关键点在于企业内部市场代替了外部市场,即内部交易价格代替了外部的市场正常交易价格。

2.垄断优势论

垄断优势论是最早研究国际直接投资的独立理论。它由美国经济学家海默在1960年首先提出,后来约翰逊、凯夫斯和金德尔伯格等人又作了进一步补充,其目的是解释企业的国际直接投资行为。

该理论认为,企业之所以要对外直接投资,是因为它有比东道国同类企业有利的垄断优势。这种垄断优势可分为两类:一是包括生产技术、管理与组织技能,以及销售技巧等一切无形资产在内的知识资产优势;二是由于企业规模大而产生的规模经济优势。因为东道国同类企业不具备这些优势,或要取得这些优势必须付出很大的代价,所以投资者可以凭借自己的垄断优势在东道国投资办厂,降低生产成本,参与当地市场竞争,赚取更多的利润。这两种垄断优势决定了对外直接投资的方向,即企业应到不具备垄断优势的国家和地区投资建厂、组织生产经营。垄断优势主要来自对知识资产的占有和使用,主要体现在它能使产品发生异质化的能力方面。

垄断优势论可以较好地解释知识密集型产业对外直接投资的行为,也可以解释技术先进国家之间的“相互投资”现象,在理论和实践上都具有一定的价值。垄断优势的存在说明跨国公司内部交易与外部市场交易具有不可比的特征。

3.国际生产折衷论

1977年,英国经济学家邓宁指出,垄断优势论、市场内部化理论、工业区位论等都只对国际直接投资现象作了片面的解释,缺乏说服力。他主张把对外直接投资的目的、条件和能力综合起来加以分析,并由此形成了国际生产折衷论。

该理论认为,跨国公司之所以愿意并能够进行对外直接投资,是因为它拥有东道国企业所没有的所有权优势、内部化优势和区位优势。前两个优势是对外直接投资的必要条件,后一个优势是充分条件。当公司仅拥有所有权优势时,它可选择技术转让方式从事国际经济活动;当公司拥有所有权优势和内部化优势时,它可选择产品出口方式;当公司拥有所有权优势、内部化优势和区位优势时,它便可选择对外直接投资方式(见表1)。

所有权优势主要是指一国企业拥有或能够得到别国企业没有或难以得到的生产要素禀赋(自然资源、资金、技术和劳动力等),产品的生产工艺、研究开发能力、专利、商标、销售技能和管理经验等。它说明企业为什么能够对外直接投资。

内部化优势主要是指企业建立自己的内部交易体系,把公开的外部市场交易转变为不公开的内部市场交易,从而克服外部市场不完全性造成的不利影响。它说明企业如何通过对外直接投资提高经济效益。

区位优势主要是指一个国家的投资环境优良,企业在那里可以获得廉价的自然资源和劳动力,享受当地政府给予的各种优惠待遇,并且利用当地的基础设施和市场便利等。它说明企业为什么要到特定的国家进行直接投资。

国际生产折衷论主要论述了跨国投资优势来源和分类,分析了内部价格偏离市场价格的多重原因,在理解价格差异上比其它理论更全面。

由此,我们可以发现跨国公司之所以对外投资是由于以下的原因:

(1)与国内企业相比,其具有一定的对外投资的优势,包括所有权优势、内部化优势和区位优势等。这些优势是内资企业所不具有的,针对自己具有的不同优势选择不同的投资策略。

(2)跨国公司对外投资必然产生内部贸易,形成有别于正常交易价格的内部交易市场。这是 对外部市场不完全性的一种替代,目的是充分发挥内部交易的优势,节约市场的交易成本,实现整体利润的最大化。

二、跨国税源监控的理论分析

通过跨国投资理论的分析我们得出,跨国投资最终形成内部交易,这种内部交易依据的是内部转移定价,其有别于正常的市场交易价格。市场价格是由供求关系决定的,不存在人为的安排,一般认为是独立的和正常的。转移定价则是由非市场的因素决定的,包括资本关系、控制权、亲属关系等,即人为关系决定。因此,跨国投资和跨国贸易产生的跨国税源与国内税源产生以下区别:(1)税基的易流动性。因为是跨国集团的内部交易,受内部权威的控制,比起外部市场价格调节更加容易。如国际游资的大量存在就是因为内部交易的快捷导致。(2)信息不对称性加强。国内税源监控的困难之一是由于纳税人比税务机关具有信息优势,对交易和投资的性质、特征和内容比税务机关掌握的更多。跨国税源涉及两个及两个以上的国家,地域广泛、交易内容多样化以及技术的复杂化加剧了税务机关掌握交易实质的难度。(3)跨国税源的可比性越来越小。与工业经济不同的是,知识经济时代的跨国交易技术含量明显增加,无形资产成为企业创造价值和保持可持续竞争优势的主要源泉。跨国公司一般以四种资本获取超额经济利润:人力资本、组织资本、关系资本和声誉资本,其中的关键是人力资本。无论在管理还是技术上,跨国公司必须要创造竞争对手不可模仿的独特的资源,使其交易的对象与市场具有不可比性。如符合客户要求的个性化服务和产品,适用于特定客户的技术设计等等,因为人类社会从需求角度讲已经进入个性化时代,不再具有普适性,因此跨国交易的可比性会越来越小,应用非受控可比价格进行税基的调整可能受到限制。(4)跨国税源的规模越来越大。从我国的进出口贸易总额、FDI的数量、外资企业的登记数以及国内企业海外投资的兴起,都可发现跨国税基的规模在不断地增加,跨国公司集团内部交易同样在不断地增加,尤其是跨国并购、资本市场的开放、世界产业链的调整和整合,带来跨国税源范围和数量迅速增加。(5)国际税收环境的差异性增加。国际避税地的存在、跨国税收竞争加剧、各国吸引外资的税收优惠以及国际税收协调的困难使得跨国税源面临多国税收制度的制约。

因此,跨国税源监控的实质就是按照正常的市场价格作为标杆来衡量跨国公司内部价格的合理性,并以正常交易价格作为依据评估跨国税源移动是否损害投资国的税收利益,损害投资国税收利益就将受到调整,并有可能受到处罚。

在考虑利润与税收关系的跨国投资模型中,跨国公司将根据不同投资国的税制差异,包括税基、税率、优惠、处罚、有无递延纳税等规定,寻找利润最大化的利润分配方式。从理论上讲,利润应该集中在税负最低国,即除了税负最低国外其他国家的利润应该为0,但是出于不同国家对转移定价的查处力度大小不一,处罚力度不同,促使跨国公司将利润在非最低税率国之间进行分配,分配的最大额度就是按照市场交易价格应该产生的利润。如图1所示,ON本来是正常利润线,但是实行了转移定价后,利润分配改变,即OL为转移低价产生的利润,此处的税率应该是高税国区间,OH为转移高价产生的利润,此处的税率应该是低税国区间,转移利润为LN或NH,产生的税收收益为转移利润与两国税率差的乘积。

转移定价的方式主要有3种:(1)高价购进原材料、设备、技术等投入品。即外资企业从国外关联公司高于市场正常价格购进投入品,抬高材料、设备和技术的价格,人为增加成本,在进口环节将利润转移到国外。(2)低价出口产品,人为调低利润。即外资企业将产品销售给国外关联公司的价格低于正常的市场价格,形成人为的利润转出境内,使外资企业利润下降。(3)高进低出,是以上两种方式的混合形式,即同时在进口环节抬高进价在出口环节压低销售价格,利润在进口与出口环节同时转移出境。转移定价不仅包括有形产品或设备,还包括资金融通和费用分摊等方式。

跨国公司通过转移定价的方式将大量的利润转移出境,不仅造成税款流失,而且损害了中方投资者的利益。王顺林通过定量分析表明,1994―1999年,外商投资工业企业平均每年对外转移的利润高达1 000亿元以上[1]。龙朝晖估算了2001年广东外资工业企业通过国际转移定价侵吞中方利润和国家税款的情况,按照内资企业销售利润率计算避税84.5亿元,侵吞中方利润71.77亿元;按照股份制工业企业销售利润率计算避税53.59亿元,侵吞中方利润45.52亿元[2]。毛蕴诗、李敏、袁静推算2002年外方通过转移定价转出我国的利润高达78.72亿美元,这一数据相当于当年外商在中国投资的14.41%,如果按照平均15%的企业所得税率计算,给我国造成的税收损失约为97.65亿元[3]。据国家税务总局的抽样调查显示,1/3的亏损外企属于经营不善,而60%以上的外企存在非正常亏损,40%是虚亏实盈;30%的在华跨国公司从未交过所得税,80%的跨国公司逃漏税,跨国公司年“避税”300亿元。1984―1993年间,我国共因此流失3 000亿元税款,税基损失10 000亿元[4]。因此,对跨国税源监控的目的就是使转移利润最小化,监控的对象是跨国交易,监控的内容包括跨国税基、适用税率和纳税时间(如图1所示)。

三、跨国税源监控的内容

跨国投资都是围绕跨国公司整体战略进行的,因而跨国税源监控的目的不同,侧重点也不同。跨国公司对外投资有以下几种目的[5]:(1)资源导向型投资。获取东道国的资源,在那里建立原材料生产基地和供应网点,以确保生产经营的正常进行。(2)出口导向型投资。绕过关税和非关税壁垒,直接投资建厂占领东道国市场。(3)降低成本型投资。减低劳动力成本,获取比较成本利益。(4)研究开发型投资。在那里建立高科技子公司,或控制当地的高技术公司,将其作为科研开发和引进新技术、新工艺以及新产品设计的前沿阵地,有助于打破竞争对手的技术垄断和封锁,获得先进技术。(5)发挥潜在优势型投资。为充分发挥潜在优势,使资金、技术、设备和管理等闲置资源获得增值机会,到国外直接投资。(6)克服风险型投资。为防范经营风险,在更大的范围内建立起自己的一体化空间和内部体系,有效地化解市场的缺陷和政治局势的动荡等原因引起的风险。

在识别了跨国公司投资动机后,应该按照不同动机进行分类监控,监控的内容有以下几个方面。

1.对转移定价的监控

转移定价现在是将来也是跨国公司与税务机关关注的焦点,其必然是跨国税源监控的重点。必须指出的是,随着我国政府鼓励企业实施走出去的战略,国内企业在对外投资与对外贸易中,转移利润与转移资产现象也不容忽视,因此,对转移定价的监控不仅包括跨国公司,也包括国内企业对外投资。在进行监控时必须分清跨国公司的投资动机,然后才能有目标、有重点地进行监控。如资源导向型的投资,重点分析、掌握和监控资源的来源渠道、生产规模和国内外市场价格,确定合理的可比价格,因为资源是其内部交易的重要对象。出口导向型的监控重点应该是同类产品的国际市场价格,或主要出口国的同类价格。降低成本型的监控,应该是当地劳动力的市场价格为基础的合理利润率。研发型的监控应该是新技术、新工艺,以及新产品设计的技术含量,以及对集团的价值贡献程度。克服风险型的监控,应该是同等风险对应下的报酬率。对转移定价监控表面上是产品、劳务或技术的价格,实质是影响价格的关键因素是什么,这样在纳税调整时才能理由充分,依据确凿。

2.对资本弱化的监控

“两税”合并后,我国对内外资企业资本弱化的管理同样有法可依。在发挥潜在优势型投资中,应该着重监控关联企业之间的资金往来,以及因为产品、原材料、半成品销售等产生的往来款项,因为其可能形成融通资金的渠道,利息的支付也可能更加隐蔽。此类跨国公司往往资金充裕,资金周转频繁,利息支付方式多样化,监控重点是企业的收付款,监控渠道应该依靠金融机构和外汇管理部门。

3.对受控外国公司(CFC)的监控

在制裁通过受控外国公司避税方面,多数国家均规定,凡是在避税地设立的受控企业,每年的利润不管是否分配,均视为已分配汇回居住国,并已由股东企业收取,就控股股东按持股比率把应分得的股息计入当期应税所得额,在居住国纳税。近几年来,CFC法规的制裁范围有不断扩大之势,原只针对母公司控制的外国子公司,现在母子公司均不只限于公司,合伙企业或国内居民持有一定股份的外国公司均适用CFC法规。原仅制裁设在避税地的受控公司,现扩大为设在一切低税管辖区的受控企业。如法国、意大利均有类似的规定。所以,我们对国内企业在境外投资的工厂或企业的利润是否汇回纳税应该特别关注,因为调查取证比国内难得多。

4.对跨国资本运作的监控

资本市场改革深入带来的产权和组织结构的变化对跨国税源的影响极大。随着国有企业和集体企业的改组、改制、收购、合并、解散、破产、撤销等以及股份制企业的分合经营、连锁经营,我国已经慢慢放开跨国公司的参与,跨国兼并与收购越来越多,规模也越来越大,股权结构的多样化,产权越来越明晰,这种资本市场深入改革的结果必然是带来国内税源向跨国税源的转变和流动。不仅经济国际化加强,税源和纳税人同样国际化,这给税源监控带来一定的难度和挑战。此类监控的重点应该是产权变更带来的资本收益以及纳税人资格改变的税收政策改变引起的税款变化。跨国资本运作引起的资产规模大,时间跨度长以及涉及面广等特征要求监控必须是事前和事中的参与和跟踪,监控内容为投资的损益。

5.对避税港的监控

无论是引进来,还是走出去,避税港税制已是我国跨国税源监控不可回避的难题。就以我国企业对外投资的地区分布看,截至2005年底,亚洲地区投资存量358.73亿美元,占69.4%,主要分布在香港地区317亿美元,占88%,以后依次为澳门地区、韩国、新加坡、泰国、越南、日本、马来西亚、印度尼西亚。到2004年底,投资前10位的国家和地区为香港、开曼群岛、英属维尔京群岛、美国、澳门、韩国、澳大利亚、新加坡、百慕大群岛、泰国,投资总额为411.02亿美元,占对外投资存量的91.7%(如表1所示)。

可见,我国企业对外投资的目的已不是为了“实体绿地”投资,主要为了逃避税收和资本管制,因此,必须加强对避税港地区企业业务往来的监控。

四、跨国税源监控的实施过程

跨国税源监控是连续的、循环的,并且是不断加深的,绝不是阶段性、临时性的。监控必须贯穿于税收征管活动的始终,并且要建立梯度型跨国税源监控体系,形成完善的外部约束机制。梯度型跨国纳税监控体系是指在国际税收管理过程中,形成基础性监控――税源监控,检测性监控――纳税评估、反避税调查以及涉外税务审计,打击型监控――税务稽查,制裁型监控――税收司法制裁,递增税收监督和管理控制层次。在具体的实施过程中,形成事前监控、事中监控和事后监控的流动过程,形成监控不断加深、力度不断加大、重点突现的完整体系。

事前监控主要包括:(1)信息收集,如跨国纳税人履行纳税义务、办理涉税事宜过程中反映出来的信息(纳税申报、税务登记、税收减免、缓交、资产报损、弥补亏损等等),以及税务机关对纳税义务人进行税源调查获得的信息(企业的设立、兼并、重组、改制、停产、破产,新项目的开发、转让、经营情况的重大变化等信息)。(2)政策辅导,主要对跨国纳税人履行纳税义务可能出现的问题进行帮助,使纳税义务顺利完成。(3)税法宣传,是为了跨国纳税人能及时准确地了解我国相关的税收法律法规,是一个信息传递的过程。(4)税收预测,主要是前瞻性的掌握纳税信息,采取主动的防御措施的活动。在事前监控中,预约定价协议是西方发达国家在对付转移定价的监控中一种非常有效的手段[6]。它是纳税人事先将其和境外关联企业之间的在原材料设备购置、产品销售、利息和劳务费、特许费的支付或收取方面的内部交易与财务收支往来所涉及的转让定价方法向税务当局报告,经审定认可,作为计征所得税的会计核算依据,并免除事后税务机关对转让价格进行调整的一份协议。APA实质上是把转让定价的事后调整改为预先约定。我国目前已出台预约定价管理规程,应该进一步扩大APA的范围,对稳定的规模大的纳税人实施,便于提高效率,减轻税务机关的压力。

事中监控,实际上就是税务机关参与纳税义务发生过程中的监督与控制,全面掌握信息,确定应税收入、所得等。它包括事件参与、税收约谈、社会协助和税收保全等。可见,事中监控已经不只是税务机关单方面的行为,涉及社会的多部门的协助,便于全面督促跨国纳税人履行纳税义务。其特点是能及时监督纳税人的行为,并督促其按时完成纳税义务,时效性很强。

事后监控指的是纳税义务发生后对纳税人纳税义务的完整性和及时性进行全面审核、检察以及对未能履行或履行不全的情况进行处罚等活动。目前,税务机关主要是进行事后监控,包括纳税评估、税务检查、案头审计和司法措施。在跨国税源管理中情报交换也是一项常用的手段。事后监控的优点是信息掌握全面,能对事件有完整的了解,但是时效性差。

监控分类实际上是对跨国税源的情况与按照税法应该完成情况进行对照比较,反映纳税人的纳税遵从度大小的管理活动,依照违法行为程度、情节的严重性等不同,确定其纳税监控等级,以便确定是否为后期监控重点,如图2所示。

五、跨国税源监控的保障措施

1.合理的机构和人才保障

虽然两税已经合并,但是跨国公司来华投资的势头不减,我国企业走出去的战略也得到国家的支持,跨国税源的规模有增无减。国际税收的管理机构不应随两税合并减弱,相反,应该扩大跨国税源管理机构的人员和管辖范围。因为跨国税源监控的难度、跨国纳税人的数量、跨国避税的手段在不断增加。在未来,跨国税源监控必然是税务机关工作的重点,反避税也将是跨国税源监控的重要任务。这需要机构和人员的保障。如美国根据全国的经济区域、税源集中和分散程度、纳税大户的分布情况以及税收情报的可获得程度,在中心城市设置大区税务局及其下属派出机构以及若干税收征收(服务)中心。这样的机构设置格局更利于税务当局实施高效率的税源监控和管理。在日本,全国11个国税局内部都单独设有稽查部,其国税检查官人数占国税征收人员的1/3以上。国税局还设有海外税收调查机构,经常到海外调查日本企业在国外分支机构的收入和财产情况。

2.社会网络保障

西方国家的税源监控依靠社会网络,借助社会力量形成强大的监控网络。例如,为防止资金及税收的外流,德国法律规定,凡是汇进或汇出金额每单超过一定限额者,银行均要向税务机关通报并实行代扣代缴。美国法律规定,银行、社会保障等部门的资料不得对税务部门保密,许多信息都应该“自动”传入税务部门。我国对跨国税源监控同样要依靠社会网络,目前应该依托银行的国际结算系统、外汇管理部门的收付汇核销系统、海关的出入境管理系统,形成资金、货物、价格三统一的监控网,依靠多方力量,实施有效的跨国税源监控。

3.信息保障

西方国家为了加强对纳税人的监控,大力开发和应用信息管理系统,提高对纳税人信息流监控的科技含量。例如,意大利建立了税收情报信息系统,可实行自动化管理,并通过公用数据网实现与纳税人、政府部门及欧盟国家的信息交换和数据共享。美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的1 0 个数据处理中心组成的税务管理系统,负责纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴,以及纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。德国在税务管理和税务稽查系统中,应用了大量先进的高科技手段,具有完备的信息网络化系统。当前德国国家税收网络中心开发的许多电脑程序被认为在世界上都是领先的[7]。我国的“金税”工程在增值税的监控中已经取得显著的效果,下一步应该继续完善和扩展,不仅涵盖增值税,而且要包括所得税,尤其是涉及应税收入、应税所得的商品交易价格、规格、交易时间、交易地点等,便于对监控对象交易内容的比较,评估其纳税的完整性和准确性。

4.制度保障

包括三个方面内容:(1)法律层次的规范性制度。将跨国税源的监控更加系统化、具体化,提高可操作性,并且要明确重点。(2)管理层次的分工与激励制度。解决分工不清、责职不明、多重任务和动力缺乏、疲于应付的局面。在实施跨国税源监控中,需要业务技能高超的人员,只有实行有效的激励才能发挥其潜力,但是目前只流于形式的税源监控工作非常普遍,必须从制度上保证人员分工和激励。(3)执行过程中权力协作制度。相关部门支持不够,使执法力度受到限制,影响执法效率,必须通过制度层面规定相关部门的责职和义务,配合税务机关的执法,提高跨国税源监控的法律权威。

参考文献:

[1] 王顺林.外商投资企业转移定价研究[M].上海:复旦大学出版社,2002.

[2] 龙朝晖.广东外资企业盈亏状况及其影响因素[D].中山大学管理学院博士论文,2003.

[3] 毛蕴诗,李敏,袁静.跨国公司在华经营策略[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

[4] 陈晶晶.截留跨国公司外流税款――刘剑文教授访谈[N].法制日报,2004-11-24.

[5] 裴平,等.国际金融学[M].南京:南京大学出版社,1998.

[6] 赵新平,王海林,张峰.西方市场经济国家加强税源监控的做法及启示[R].江苏国税调研报告,2007,(34).

税源控管论文范文第2篇

关键词:税源风险;监控管理;对策

中图分类号:F81 文献标识码:A

收录日期:2012年7月27日

一、我国税源风险监控管理中的问题

(一)纳税登记户缺口较大,纳税户籍管理有待于加强。我国纳税登记户数呈逐年递增趋势,但与经济普查登记户数、工商登记户数对比还存在一定缺口;对纳税登记户数的总量、结构和变动情况缺少动态分析和有效管理;较少开展税源结构变动对税收产生的影响分析,税源巡查工作、税源的调查分析工作有待于进一步深化和加强。

(二)自我遵从和自主纳税申报意识不强,纳税遵从度有待于提高。我国纳税人的纳税意识和纳税遵从程度不断提高,但仍然存在部分纳税人,特别是中小民营企业的自我遵从和自主纳税申报意识不强,纳税申报的准确性与合法性还存在遵从缺口,有待于通过税法宣传、辅导和加强管理不断促进和提高。

(三)税源风险监控范围狭窄,监控范围有待于扩大。税务部门根据近年对税源情况的调查分析,确定重点税源户的监控标准为:2005年年缴纳“两税”在500万元以上的增值税纳税人和年缴纳营业税在100万元以上的营业税纳税人,为重点税源监控的对象。截至2005年,国家税务总局直接监控的企业达到31,610户,显然监控的范围在逐年扩大。但对中小型企业的税源风险监控管理则出现了“空挡”,涉税信息的采集和风险监控相对乏力,缺乏适应中小企业特点的税源风险监控运行体系,税收流失相对较大。

(四)涉税信息数据采集缺乏完整性、系统性、真实性,信息数据质量有待于提高。纳税遵从是否提高,税款是否实现应收尽收是以征纳双方信息传递的及时、准确和完整为前提和基础的。随着社会主义市场经济的发展,税源的流动性和隐蔽性越来越大;随着股份制经济和民营经济比例的不断上升,企业成为自负盈亏的经营实体,追求利润目标最大化成为企业经营的主要动因,使得很多纳税人在降低纳税成本方面出现筹划不当,上报税务机关的财务报表和纳税申报资料与其生产经营的税源实际状况不符,形成征纳双方信息不对称,给征纳双方带来相应的税收风险。

(五)税源风险监控方法和内容单一,全面风险监控体系的构建有待于推进。目前的税源风险监控管理工作主要是通过发票控税、企业报表、纳税申报、下户巡查、电话咨询等方式为主,纳税评估工作流于形式。通过这些方式、方法了解到的情况还基本上是停留在对纳税人纳税遵从情况的表象掌控和静态数据分析、评价,缺乏对企业生产经营过程及行业发展规律和辖区税源经济发展全面系统的专业化的调研和深入分析,更缺乏税收经济关系的前瞻性的科学分析和涉税风险的预测提示,并采取相应的风险应对措施,导致对税源风险全程动态监控机制的缺失。同时,由于相关的法制体系建设和执法依据尚需完善,纳税人甚至不配合税务机关的调查研究和询问约谈等。从目前税务机关掌握的纳税人的基本情况看,不同程度的存在对企业纳税人的纳税能力评估不准确、方法不科学等问题,进而导致纳税遵从不高和税收流失严重。

(六)第三方信息采集较难,法制化保障力度有待于加大。第三方信息渠道不通畅,有些地区政府综合治税意识较强,第三方信息应用较好,对促进纳税遵从起到积极促进作用;但也存在相关部门协税意识和工作配合效率低等问题;同时,第三方信息应用范围和应用方法也有待于扩大和深化,法制化的保障力度和支持力度有待于加强。

二、强化税源风险监控管理的策略

(一)加强户籍管理,有效防范漏征漏管

1、建立定期户籍普查、清查制度,了解掌握所辖区域户籍规模总量、结构特点、分布状况及变动趋势,按照规模和行业等标准,掌握各类税源户数规模总量及结构分布,摸清税源底数和特征规律,有效防止漏征、漏管。

2、健全户籍管理档案,及时归纳、整理和分析纳税户的各类静态和动态信息,强化专业化管理。

3、加强对低税负、零税负、长亏不倒纳税户及特殊纳税户,如关、停、并、转企业及非正常户的管理,分户到具体责任人,加强日常巡查与实地核查,定期清查清理。

4、建立与工商、银行、国地税之间、技术监督等部门信息交换机制和网络平台,进行相关数据的传递、核对与分析,特别是要加强与工商登记数据的比对分析工作,确保户籍信息数据的真实性、系统性和完整性。

通过加强户籍管理,做到税源户籍总数明了、税源结构分布清楚、户籍信息完整准确,增强对税收源头监控管理的能力。

(二)完善分类管理机制,有效实施税源风险监控专业化管理

1、在对纳税人依法纳税情况综合评定基础上,可将纳税人按生产经营规模分为重点税源企业、中小税源企业和个体工商户,按照抓大、控中、定小的思路,加强对重点税源行业、重点税源企业的管理的,同时控制好中小类型纳税人的涉税风险,以国民经济分类为基础,结合实际工作的需要将纳税人分为若干行业或进一步的行业细分,结合纳税人对税法的遵从程度和纳税信用等级加以有效控管。

2、按不同分类标准细分管理对象,建立相应的组织管理机构、岗位及人员能技配置,税源风险分析、重点税源企业管理、税务稽查等较为复杂的涉税事项的管理要集中优化资源配置,集约化重点管理,加强专业化培训,能级管理和有效激励。

(三)扩大涉税信息采集的来源和渠道,加强涉税信息分析和利用

1、在不断完善税务系统内部涉税信息采集的同时,加强对外部涉税信息的采集和利用,即直接从纳税人生产经营和财务核算实地采集纳税人的第一手涉税信息和数据,同时加强对征纳之外的第三方信息(即不是来自税务机关也不是来自纳税人,而是从工商、海关、银行、统计部门等获得的涉税信息)的采集和利用。

2、改进信息采集的方法。对纳税遵从度较低的纳税人生产经营和财务核算的信息,采取由纳税人自行申报和税收管理人员定期实地调查相结合的方式进行采集和利用。税收管理员实地调查采集信息时,要做到实查实测,实估实算。实查纳税人的生产经营和工艺流程、原材料消耗、能耗及产能状况和变动情况;实测原材料及产成品库存状况及变动,实估纳税人的销售或经营收入、投入产出率、利润等相关财务指标,结合现行税法及相关政策实算纳税人法定的纳税能力;对于第三方信息的采集,应在明确信息采集的时限、内容、应用范围及保密规范等前提下,逐步建立与工商、银行、国土、统计部门及国地税之间的信息交换和互联互动机制,做到及时有效采集和加工分析利用。

3、扩大信息采集的内容,既要采集全面系统的静态信息资料,即纳税人的生产工艺流程、原材料消耗、能耗、产品库存销售的规模和总量和结构方面的静态资料;更要注重对动态信息的采集,即纳税人的生产经营和财务状况变动方面的动态信息,如原材料消耗或成本的变动、销售或经营收入的变动、利润及税负的变动等,进行动态风险分析监控和管理。

(四)建立科学的税源监控指标体系,开展和加强税收风险分析

1、应根据不同地区税源行业分布特点、不同的经营类型、不同的生产经营规模和纳税人生产经营情况建立科学的税源风险监控指标体系。

2、科学的监控指标体系,一方面应当综合反映税源的总量规模、结构分布及变动规律;另一方面反映税收收入征收解缴入库的全过程的整体情况。建立反映税收和税源经济指标,建立税收经济关系协调性与合理性的分析指标体系,主要应包括税负率、税负变化差异率、税收收入总量与结构的合理性与变动率等,税收弹性系数、销售变动率与税收变动率的协调性与合理性分析,零(负)申报次数、认证不符次数、利润率、成本费用率、价物耗率和能耗率等指标,重点分析指标异常波动较大的纳税人的涉税风险问题,研究科学的风险分析识别方法,进行合理的风险等级测度和风险等级排序,深入查找漏洞,强化风险监控,为更好地促进纳税遵从、降低税收风险提供科学依据。

(五)强化纳税申报管理,构建“行业风险评估综合管理模型”,提高纳税人的纳税遵从度

1、加强对纳税人依法纳税,依法遵从的宣传力度,不断提高纳税人依法纳税的遵从度。

2、完善统一的税务会计报表,进一步规范纳税申报的格式和要求,认真审核纳税人应税产品和劳务的收入、盈利等情况,适用的税种、税目和税率及税费基金、滞纳金计算过程、资料填报的规范性等。

3、将纳税人的财务资料、纳税申报资料及其他相关涉税信息综合分析对比,动态监控管理,开展深入细致的专业化纳税评估,促使纳税人自觉如实申报纳税,切实解决由于信息不对称带来的征管漏洞。

4、以建立重点行业风险评估模型为突破口,逐步使纳税评估成为税源专业化管理的重要和必要手段。在总结近几年纳税评估经验的基础上,应从企业的物耗、能耗、工耗等生产要素静态、动态信息入手,对“一户式”存储、收录、整合的数据进行分析判断,建立统一规范的重点行业纳税评估的指标体系,科学合理地确定行业税负和预警值,在此基础上形成重点行业的纳税评估标准模型,合理调整、修正后形成不同行业的评估模型。

5、推广应用。专项评估岗依据评估模型完成重点行业、企业评估并修正、调整评估指标后,负责指导各基层评估管理员实际应用,结合案头资料的评估分析和询问,核实过程中确认的风险点,据有关政策法规,做出纳税正常符合性结论、纳税差异符合性结论、纳税异常待查性结论或纳税异常恶意性结论。对定性为正常符合性结论的,确定为正常纳税户归档;定性为差异符合性结论的,在纳税人或扣缴义务人自行纠正后,将有关补正材料与评估结论一并归档;定性为异常待查性结论的,由两名以上评估管理员进行税务检查,待处理终结后,将处理决定书复印件与评估结论一并归档;定性为异常恶意性结论的,移送稽查机构查处。

6、评估工作的后续管理。一是要建立专门的分析例会制度,通过评估数据分析评价执法水平的高低和纳税人的纳税遵从度;分析征管漏洞和薄弱环节,有效规避纳税人的涉税风险和征税人的执法风险,健全监督管理机制。二是通过评估数据和移交稽查机构查处的结果反馈,建立税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查的良性循环互动机制。形成以风险分析为基础,在系统全面的风险分析的指导下,提升评估的科学性和准确性,在此基础上为稽查提供有效的、针对性的案源及审理思路;稽查应保证评估疑案的有效充分落实和信息的综合反馈,稽查反馈的信息应作为进一步改进和完善税源监控管理的具体措施的有效依据,真正实现以管助查、以查促管的良性循环互动,促进税收征管效能的整体提升和纳税遵从的不断提高。

(六)建立事前、事中、事后全过程的税源风险动态监控管理系统

一是税源的事前监控管理,即税务机关对纳税征管户申报前的监控管理。税务机关通过这一环节的监控,能对所管理的户源总体规模、结构分布及具体户籍情况有清晰的了解和掌握,同时将有经营行为的潜在纳税户纳入征管户籍册,最大限度减少漏管户,同时对纳税遵从程度低,申报频繁异常的纳税户加强涉税信息的采集和生产经营情况的监控分析,在申报前提醒提示,以降低其税收风险。

二是税源的事中风险监控管理,即税务机关对涉税经济活动和行为的监控。税务机关通过这一环节的监控,将能对纳税人的税基即应税收入的产生、分布及增减变化情况最大限度地纳入监控范围之内,有效地跟踪和动态掌控,以便监督和促使纳税人诚实申报,使税法遵从度提高。

税源控管论文范文第3篇

关键词:税务系统;内控机制;反腐倡廉

国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。

一、税务系统内控机制理论渊源

税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。

1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。

2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防****行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、ISO9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。

3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺

[1] [2] [3] [4] 

畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。

二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路

国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范****风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。

结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防****体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。

明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防****体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。

完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。

全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。

优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。

三、构建税务系统内控机制的路径选择

税源控管论文范文第4篇

关键词:税收;税源;监控管理

1税源管理的基本理论

1.1税源管理的定义

税源管理,就是指以税务机关为主体同其他相关部门配合,根据税收法律法规,通过系统的、规范的、现代化的手段和方法对税源全面监测和管理并分析税源的发展变化趋势,有效防止税款流失的一种税收管理活动。

1.2税源管理的理论依据——信息不对称

信息不对称是指市场中参与博弈的各方所拥有的信息不对等,一方拥有而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量的差别。

产生涉税信息不对称的原因主要有三方面:

(1)信息的复杂性。随着市场经济的发展,税源结构越来越复杂,特别是税源信息的多样化和复杂化加大了税务机关掌控信息的难度,也给实施税源管理工作带来了更大的困难。

(2)信息源占有不对称,即信息提供方和信息接受方对信息的了解掌握程度不对称。税源信息无非来自两个方面:一方面是纳税人自己申报提供的信息,另一方面是纳税人以外的第三方提供的信息,这里第三方包括掌握着各类涉税经济信息的政府管理部门和非政府部门。由于税源信息接受方(征收方)主要是被动接受信息,对信息的占有极其有限,而税源信息的提供方则占有明显优势。

(3)信息识别能力和手段不对称。主要是征税方获取税源信息的能力和手段有限,如税务人员素质不高、税收征管信息化程度不高,对税源的分析停留在肤浅的定性分析和经验判断阶段,缺乏系统的信息识别能力等等。

综上可见,由于信息不对称所导致的征纳双方问题的存在,正是我们加强税源管理的理论依据所在。可以说,税源管理的核心内容就是要通过对纳税人的管理,最大程度地缩小税收征纳双方信息不对称的差距。

2当前税源监控管理存在的问题

(1)税务机关与其他职能机关协调配合不力。税务部门与工商、银行、海关、外贸、国土等职能部门,税务部门与各专业机构,以及税务部门与各企事业单位之间,存在部门之间的阻隔,行业之间的壁垒,缺乏深层次的交流与合作,信息交换制度未真正建立,综合信息网络尚未形成,导致信息不能共享,使税务机关难以及时、全面掌握有关税源信息。

(2)税源监控管理运行模式存在一定缺陷。税务机关上下级之间以及内部征、管、查各部门之间不协调,税源控管的具体职责不清、任务不明,缺乏既科学合理又便于操作的税源监控指标体系和考核体系,未形成科学规范的税源控管机制。现行税收的监控管理模式着力点是征收和稽查,弱化了对纳税人的管理,使纳税人在一定程度上游离于税务管理之外,形成了管理缺位。

(3)税源监控管理方法单一。目前各级税务机关对税源控管仅限于税务登记、纳税申报、发票管理及税控装置等。缺乏对纳税人的相关经营活动及财务信息的对比分析,放松了对税源动态情况的控管,无法详细了解纳税人的生产经营和税源变化情况,导致获取信息渠道闭塞,信息占有量不足。

(4)税源监控管理的手段落后。虽然近几年税收管理信息化工作取得了长足的进步,但计算机的硬件配置、软件开发以及推广使用等方面存在不平衡,突出表现在:追求计算机数量,重硬件配置,轻推广应用,未能发挥计算机网络强大的信息采集和处理功能;计算机的使用仅限于开票、编制报表等一些简单的工作和文件处理上,其信息处理、管理监督、决策分析等功能没有有效发挥出来。3当前加强和完善税源监控与管理的具体措施

3.1构建税源监控管理的信息网络平台,实现征收、管理和稽查之间信息共享

(1)构建对外信息交换平台。第一,要与纳税人建立紧密的信息交换机制,以便掌握纳税人的涉税信息;第二,要与政府及有关职能机构建立有效的信息交换网络平台。尽快与工商、银行、国土、海关等部门联网,形成全方位的税源信息网络,切实拓宽税源信息获取渠道,解决税源管理信息不对称,信息对比核实难的问题。

(2)构建内部信息管理系统。纵向上,税源信息应高度集中,最终形成全国税务信息系统,实现信息全国共享;横向上应对征收、管理、稽查等业务,按照职能划分为若干子系统,对其实行信息化管理,实现税源信息的高度兼容和信息共享。

(3)建立统一的税源信息资料库。从相关系统自动提取和由税源管理人员采集税务登记、申报征收、涉税事项、发票管理以及税务检查等涉税信息,建立信息数据库;构建科学的计量分析、评估指标体系。

3.2实行税源信息精细化管理

(1)建立税收管理员制度。将税源管理工作落实到人,做到管户到人、管事到位,实行税收管理员责任制。按照分权制约、责任清晰、强化管理的原则,综合考虑本单位税源数量、税源结构、税源地域分布、税务人员数量和素质等因素,优化配置税收管理员。

(2)拓展户籍管理。户籍管理是税务机关控管纳税人的首要环节。在税源管理科学化、精细化的要求下,户籍管理的内涵已不限于传统的税务登记环节管理,而应当承载更多的功能,要及时了解和掌握纳税人生产经营和申报纳税的各类动态情况。

(3)完善信息提供机制。建立健全信息提供机制,以应对治税环境不甚理想、特别是大量现金交易存在的现状。第一,建立健全信用制度,增加税务违法的风险成本。第二,强化以票控税,从机制上发挥发票控管税源的基础性作用。第三,积极推广应用税控收款机,从源头上有效监控纳税人的销售额。

(4)建立良好的纳税秩序。建立健全法律、法规,具体明确纳税人必须提供的涉税信息项目和具体要求。注重纳税意识培养、简化纳税程序、严格检查、奖罚分明,是建立良好纳税秩序的解决途径。

3.3加强税源分析和动态监控

(1)建立税源分析和监控管理体系。对不同层次的税源管理部门,合理界定其工作职责,明确管理权限,实行归口管理。上级税务部门负责税源总量和税负变化的宏观分析与监控,同时为基层税务机关提供税源分析手段、方法和指标;基层税务机关侧重对影响本地区的行业税负的关键指标及其增减变化的分析监控,组织税源管理部门和税收管理员开展税源管理工作。

(2)实行税源动态管理。税收管理员定期到纳税人生产经营场所实地了解情况,及时取得动态监控数据,找出影响税负变化的主要因素。税源管理部门应加强对辖区内纳税人的生产经营、财务核算、申报纳税、综合经济指标、行业税负等各类动态情况的掌握,及时对照上级税务机关的同行业税负及其预警标准,运用信息化手段进行横向、纵向的对比分析。

(3)构建科学合理的纳税评估体系。税源管理部门根据税收法律法规、税源宏观数据、税负变化信息和纳税人户籍资料,结合企业生产经营状况及行业指标的横向分析和纵向分析,利用信息化数据,对纳税人申报和真实性和准确性做出定性和定量的判断,进行全面系统的纳税评估。

参考文献

[1]谢旭人.以“三个代表”重要思想为指导努力开创税收事业的新局面[J].国家税务总局公报,2003,(12):5-15.

税源控管论文范文第5篇

近年来,风险管理开始进入中国税务管理领域,衍生出“税收风险管理”的概念,它是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序,是一种积极、主动的管理,能创造出稳定有序的征管环境,有利于建立和谐的征纳关系,有效提升税源管理的质量和效率。本文从理论到实践,从国际和国内全新视角,进一步开拓视野,广泛借鉴国际上税收风险管理的先进理念和经验,结合我国税收风险管理的实践经验,探索构建乌鲁木齐市税收风险管理的理论和方法体系,对于有效推进和实施乌市税收风险管理,提高征管质效,降低税收流失风险,提高纳税人满意度和遵从度具有重大的理论意义和现实意义。

税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法风险管理,本文重点阐述税收流失的风险管理。

一、税收风险管理研究背景

随着我国经济体制改革的不断深入,市场经济的不断发展,税源分布领域越来越广泛,流动性和隐蔽性越来越强。经济决定税源,税源决定税收,这是一个简单的税收经济学原理。但在实际税源管理过程中,由于受诸多客观不确定因素的影响,税源并不一定完全形成税收,从而导致客观税源决定的纳税能力与实际税收之间存在事实上的差异,这种差异表明税源管理过程中事实上存在税收流失的风险。

根据《中国税务稽查年鉴》公布的,全国税务稽查数据显示的全国税收流失率,与同期税务机关征收的税收总额,可以推算出同期全国税收流失额。从数量上看,我国税收流失的总量逐年增加,近五年每年在3000-4000亿元左右,数额惊人。税收流失影响了我国的财政收入,弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置,加剧了收入分配的不公。如何有效地减少税收流失,是理论界和各地税务机关多年来一直不断探索的课题。健全法制、完善税制,规范税式支出、加大税法宣传力度、提高纳税意识等等,其中最直接有效可控的措施,是建立现代税收征管体系。自20__年以来,国家税务总局多次提出深化税收征管改革,构建适应现代经济社会发展的税收征管体系的要求,即“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提,以风险管理为导向,以专业化管理为基础,以重点税源管理为着力点,以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”“信息管税”、“税源专业化管理”、“风险管理”的提出,为实施全面的税收风险管理做了技术、业务和理论的准备。可见,税收风险管理是我国税收征管改革的方向和目标。

税收风险管理也是国际税收管理的发展趋势,是学习借鉴国际税收管理的先进理念和经验与我国税收管理实际相结合的产物。各地税务部门积极探索和实践,已取得初步成效。但由于我国税收风险管理理论和实践的探索处于起步阶段,在诸多方面尚存在许多瓶颈需要破解,很多难题需要探索和研究解决。

二、税收风险管理的基本理论

(一)税收风险概述

1.税收风险及税收风险特征。税收风险是实现税收征管目标的障碍,是指国家在税收征管过程中,在系列不确定性因素导致纳税人未全面遵从税法的情况下,形成的税收流失的可能性,使实际税收的征收结果与税收预期之间客观上发生偏差。

税收风险从狭义上讲,主要是指管理性税收风险,表现为两个方面:一是纳税遵从风险,二是税收执法风险。本文研究的是纳税遵从风险,即由于纳税人对政策认识不足、工作疏漏等情况造成非故意性不遵从,纳税人利用自身信息优势等不正当方式故意或恶意不遵从,形成的税收流失的可能性和不确定性。

税收风险除了具有一般风险的共同特征外,还具有其独有的特征属性:隐蔽性和潜伏性,税收风险形成机制复杂多变,使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险,促使风险累积,导致风险压力,形成真正的税收流失;难于化解性,税收风险与国家的政治制度、经济运行、税收制度、税收管理体制、管理能力及纳税遵从度等方面密切相关,使得税收风险的防范、控制、化解的管理难度较大;传导性,税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散,导致整个税收系统风险共担。税收系统又与社会经济紧密相关,相互影响、相互转化。所以,税收风险仍然是最为严重的社会性风险。

2.税收风险的分类及表现形式。税收风险的分类:按照风险来源,可分为税务部门税收风险和企业税收风险;按照风险的可测程度,可分为指标性税收风险和非指标性税收风险;按照风险等级评定,可分为一般税收风险和重大税收风险;按风险承担主体不同,分为纳税人风险,扣缴义务人风险,税务人风险,纳税担保人风险,其他税务行政相对人风险;按税收征管过程的具体环节,分为税务登记风险,财务核算风险,税源监控风险,纳税申报风险,信息报送风险,税务检查风险。

税收风险的表现形式:在纳税人方面表现为少缴税(可能是无意造成的,也可能是故意逃税),纳税人在技术上履行了纳税义务,但因对税法的理解不同,而可能在遵从上出现问题;在征税人方面,表现为税法缺乏透明度,税收征管方式发生了变化而纳税人并不知情等。

(二)税收风险管理的基本原理

1.税收风险管理的概念。税收风险管理:税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法,合理配置管理资源,通过风险分析识别,风险等级排序,风险应对处理,以及过程监控、绩效评估等措施,不断提高纳税遵从度的过程和方法。税收风险管理是现代管理科学和现代税收管理相融合的一个产物。

2.税收风险管理的理论来源。风险管理具有悠久的历史,现代风险管理思想出现在20世纪前半世纪,如法约尔的安全生产思想,马歇尔的“风险分担管理”观点等。1938年以后,美国企业对风险管理开始采用科学的方法,并逐步积累了丰富的经验。1950年代风险管理发展成为一门学科,加拉格尔在“风险管理:成本控制的新阶段”的论文中,提出了风险管理的概念。1970年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。1970年代以后,随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加,法国从美国引进了风险管理并在法国国内传播开来。

与法国同时,日本也开始了风险管理研究。近20年来,美国、英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。1983年在美国召开的风险和保险管理协会年会上,世界各国专家学者云集纽约,共同讨论并通过了“101条风险管理准则”,它标志着风险管理的发展已进入了一个新的发展阶段。1986年,由欧洲11个国家共同成立的“欧洲风险研究会”将风险研究扩大到国际交流范围。1986年10月,风险管理国际学术讨论会在新加坡召开,风险管理已经由环大西洋地区向亚洲太平洋地区发展。中国对于风险管理的研究开始于1980年代。一些学者将风险管理和安全系统工程理论引入中国,在少数企业试用中感觉比较满意。中国大部分企业缺乏对风险管理的认识,也没有建立专门的风险管理机构。作为一门学科,风险管理学在中国仍旧处于起步阶段。

3.税收风险管理发展进程。oecd(国际经济合作发展组织)作为国际组织把现代管理科学中的风险管理理论和现代税收管理相融合,推进了税收风险管理的发展:1997年7月,oecd通过一个名为风险管理的应用指引,对在税收管理领域中应用风险管理模型进行了扼要描述。20__年初的oecd战略管理论坛一致同意,为促进税收遵从风险管理的实践应用,特别是对中小企业税收遵从风险管理,提供更加全面的指导。20__年5月,来自oecd成员国的许多税务官员在伦敦召开会议,组建了相应的工作小组,明确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。20__年10月,oecd批准了税收管理遵从小组论坛提供的,题为《遵从风险管理:管理和改进税收遵从》的税收风险管理应用指引。澳大利亚、法国、德国、日本、美国等近二十个国家税务专家参与文献的起草工作。20__年,oecd在南非开普敦召开了税收管理论坛第四次会议,讨论了大企业税收风险管理的相关问题。

税收风险管理在我国的发展。20__年全国征管和科技工作会议明确提出:树立风险管理理念,大力推进信息管税,树立现代税收管理新体系;20__年全国税务工作会议提出:信息管税就是树立税收风险管理理念,依靠立法大力推进部门信息共享,以涉税信息的采集、分析和利用为基础,寻找和识别税收管理风险点和风险源,并采取有针对性的具体管理措施。20__年全国税务系统深化税收征管改革工作会议进一步明确提出:要建立以税收风险管理为导向的现代税收征管体系,将税收风险管理贯穿于税收征管的全过程。各地税务部门积极探索和实践,已取得初步成效。

三、实施税收风险管理的成因分析

(一)税收风险产生的因素

税收风险的产生是由诸多因素作用引起的:。

从纳税人偏好角度看,纳税人会比较遵从成本和不遵从成本,从而做出遵从税法还是逃税的决定。遵从成本越高,不遵从程度也越高;只有当不遵从成本高于不遵从收益时,才能对不遵从行为起到负激励、负强化作用。

从税收制度的角度看,税制和税率的不合理、收入和税负的不公平、征管程序的不公正,容易导致纳税人的不满或产生对立情绪。

从政府提供公共服务的角度看,纳税人和政府之间是一种契约关系,纳税人通过缴纳税款,享受政府提供的公共产品。但在现实中,这种关系是不完全等价的,公共支出违背公众意愿,纳税人得不到应有的优质公共服务时,政府公信度下降,也会导致纳税遵从度降低。

从税收法制的角度看,税收在立法环节的法制环境不完善;执法环节的权限和程序内容存在质效低下;司法环节存在大量税收违法和税收侵权行为未走司法程序的情况;法律监督环节流于形式等,没有给纳税人创造一个相对公平的纳税环境。

从税收征管的角度看,征纳双方存在征纳博弈和信息不对称问题。纳税人会利用信息优势为纳税不遵从作掩护,税务机关如果征管不严,会客观上助长逃税、骗税的风气,产生社会性税收风险。

从人员素质的角度看,税务人员职业素质和执法水平有待提高,纳税人的道德水平和业务水平也不容乐观。

综上所述,引发税收风险的原因复杂多样的,税收风险只能控制无法彻底根除。但税收风险和风险因素之间存在联系,我们可以通过采取因素分析和控制的方法,来达到降低风险发生概率、减轻风险损失强度的目标。

(二)实施税收风险管理的原因

税务机关的基本管理目标是提高纳税遵从度。作为实施税收管理的主体,其拥有一定的资源条件,但是要保证每一个纳税人全面遵从税法,这些资源又总是不足的,即征管资源是有限的。这就意味着,科学有效的税收管理必须尽量将有限的资源进行合理配置和充分的利用。按照税收风险管理的理念,对税收遵从风险容易发生,且风险级别较高的领域,优先配置资源,从而有效地、有针对性地应对风险,获得较高的纳税遵从度。税收风险管理的一个重要功能,就是帮助税务机关找到管理资源配置策略和遵从目标最大化之间的最佳结合点。

税收风险管理不仅是为了更好地选择纳税评估、税务稽查案源,一方面是为了通过预先的分析发现问题并采取措施积极解决问题,更重要的是,最有效地使用资源,使得管理措施最终对于缩小税收遵从缺口规模起到最有效的作用。

如果税收管理中没有一种工作机制持续地研究分析、寻找识别税收管理中的风险在哪里?哪些纳税人是最需要关注的风险纳税人?那么税收管理只能是管理所有的纳税人,没有重点地管理,没有针对性的管理,这种管理会给征纳双方带来成本的增加,是一种低效地管理活动。

四、税收风险管理的流程与内容

税收风险管理流程及内容设计一般包括税收风险战略管理、风险的分析识别、风险的等级评定、风险的应对处理和风险管理的绩效评价。

(一)税收风险管理的流程设计

税收风险管理是对管理目标科学规划,税收风险分析识别、风险程度等级排序、风险应对处理、风险控制降低、排查的管理流程系统。税收风险管理是一个周期循环、不断改进、螺旋提升的管理过程。

税收风险管理流程基本上分为四个阶段:一是明确税收风险管理战略目标,制定税收风险管理战略规划及相关制度和标准,是顶层设计的基础阶段;二是税收风险分析监控,即运用涉税信息数据开展税收风险分析识别、风险等级测度与排序、预警监测,是事前、事中对税收风险的预警防范阶段;三是税收风险的应对处理,是税收风险有效控制、排除阶段;四是税收风险管理的绩效评价和改进完善,是事后考核评价阶段。在整个风险管理流程中,第二和第三阶段是核心重要阶段。在实际工作中,应该按照科学的操作流程依次进行,细化流程节点,有序开展,相互衔接,有效配合,分部门分阶段推进和实施。

(二)税收风险管理的具体内容

1.税收风险目标规划。明确税收风险管理目标和研究制定战略规划,是税收风险管理的开始阶段。税收风险目标规划是指管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上,对一定时期内税收风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出的具有系统性、全局性的谋划。制定一个完整的目标规划,首先要对内外部形势做准确的判断,明确组织目标,确定实现目标的方针策略和实施的重点步骤,以及必要的组织技术保障等。

2.税收风险的分析识别。税收风险识别就是通过运用涉税信息和风险特征库技术和相关工具方法,寻找和发现税收风险可能发生的领域、行业、纳税人及具体的税收风险发生环节,为税务机关实施风险控制和排查给出明确的指向目标的过程,是技术层面的基础环节,也是税收风险管理的核心环节。税收风险分析识别的基础是采集有关涉税信息数据,运用相关数理 统计和技术方法分析识别,发现导致潜在税收流失损失的各种风险因素、风险表现及风险区域和风险点。

3.税收风险的等级排序。对风险发生的概率和风险损失程度进行分析、判断和评价,确定税收风险等级,进行风险等级的高低排序,并进行风险预警提示和信息,对不同程度的纳税人和风险实施分类预警提示关注的管理过程。

4.税收风险的应对处理。风险应对环节是对税收风险分析预警监控的税收风险信息作出及时有效应对和控制的管理环节,是税收风险管理的关键环节,对税收风险的及时有效控制和降低起着至关重要的作用。税务机关根据风险等级,合理配置征管资源,选择分类应对处置的风险应对策略,对无风险和低风险的纳税人采取优化纳税服务和纳税辅导、风险提醒等服务方式;对中等偏高风险等级的纳税人实施案头审核分析和税务约谈等方式;对高风险纳税人采取税务检查或立案稽查等方式,进行风险应对。随着税收风险等级的提高,风险应对控制逐渐由优化服务到辅导,由柔性管理到监控管理,最后到刚性执法。

5.税收风险管理的绩效评价。税收风险管理的绩效评价是税收风险管理流程的最后管理阶段,是基于税收风险管理的目标,通过建立科学有效的绩效考核评价标准和机制对税收风险管理运行过程和工作结果的质量和效率进行全面总结评价、考核激励的阶段。科学的绩效评价可以为税收风险管理效能的持续提升和优化完善,提供有效的激励、信息反馈和决策支持。

五、国内外税收风险管理探索与研究综述

(一)税收风险管理的国际成果与经验

1.打破行政属地限制,对组织机构进行扁平化、专业化分类设置。美国国内收入署在1998年的《联邦税务重构与改革法》确定了美国联邦税务局的新组织结构,改变过去“一刀切”的机构设置和管理模式,机构设置层级少,扁平化和专业化,管理模式和资源配置趋于集约化。首先是按纳税人的规模类型、性质和特点进行科学分类,在全国设置四个税收征收管理业务部门。其次突出对大企业遵从风险集约化管理,加大管理资源的配置力度,优先配置高级管理人员,为纳税人提供多种专业纳税服务。体现了把有限优质征管资源优先配置在规模大、风险大的区域的税收风险管理的理念。

2.涉税信息管理水平高,信用制度成熟。欧盟委员会和oecd成员国普遍推行纳税人登记编码制度,纳税人的一切涉税事宜均通过税务代码办理,并通过税务代码运用计算机信息系统监控管理其所有涉税信息及信用记录。美国国内收入局利用统一的社会安全号码,通过计算机信息系统对纳税人进行登记和涉税信息数据监控管理,涉税信息的来源渠道广泛、丰富并较真实。此外,oecd国家普遍制定了针对涉税信息报告的法律制度,为税务机关获取第三方信息提供强有力的法律保障。美国国内收入法,详细规定了几乎所有主体在内的源头信息报送义务。这些规定有效解决了征纳双方信息不对称问题,为遵从风险管理提供了丰富的、高质量的基础涉税信息数据资源。

3.计算机信息网络及量化管理技术发达。发达国家通常建立由全国统一规范的先进计算机征管信息技术系统,并由国家层面主导,实现跨区域、跨部门的系统联网,将税务部门的征管手段延伸到国家的各个领域,与银行、保险、海关等部门实时传输、共享各种涉税信息数据,交叉比对稽核,为税收风险管理全程提供科学规范、优质高效的信息源。

4.风险管理流程设计标准化。oecd成员国税收风险管理基本上分为四个阶段:一是制定规划及相关制度和标准;二是运用涉税信息进行风险分析识别、等级排序;三是风险应对处理;四是风险管理的绩效评价,四个阶段形成一个周期性的闭环。

美国国内收入署建立了相对公平、稳定的全国性长期纳税遵从风险评定预警监测系统,该系统依据美国税制体系建立了量化的风险模型,其中以“判别函数工作量选择模型”为代表。以纳税申报表信息为基础,涵盖大量第三方信息,实现综合采集、加工、比对、测算,识别监测纳税人遵从风险发生的概率及风险程度,对纳税人申报表进行量化测度,评出风险分值,由计算机筛选出10%风险程度高的纳税人作为稽查对象。系统结合当年经济发展、物价及薪资水平等因素不断优化改进、调整完善,具有有效性、公平性和权威性。

5.分类设置风险应对形式。oecd成员国风险应对处理的特点是改变对不遵从的纳税人一律从严惩处的传统应对策略,根据风险类型和风险等级,采取差别化、针对性的分类处置和干预措施,建立了多元化的遵从风险分类应对控制管理体系。

澳大利亚建立了“金字塔”式的风险应对处置管理模型,反映了差别化、递进式遵从风险分类应对控制体系。

美国国内收入署把“服务+执法=纳税遵从”确定为税务机关的战略目标,也运用了“金字塔”式的风险应对模式,通过宽严相济的递进式风险防控体系的建立,有效提高了纳税满意度和遵从度。

(二)我国税收风险管理的探索与初步成效

1.推广税收风险管理理念,统一思想认识。20__年7月召开的全国税收征管改革会议提出统一思想,凝聚合力,进一步深化税收征管改革。会议指出,“以风险管理为导向,就是要把风险管理贯穿税收征管的全过程,形成风险分析识别、等级排序、应对处理和绩效评价的闭环系统,对不同税收风险的纳税人实施差异化和递进式的风险管理策略。”在各级领导的积极倡导和推动下,各级税务机关通过培训和学习,对实施税收风险管理的战略意义有了较普遍的认识,税收风险管理的理念共识和组织文化初步形成,并将税收风险管理制度建设、方案设计实践探索列入税收管理的工作重点并付诸实施。

2.各地税务机关积极探索税收风险管理模式,风险防控体系初步建立。先进税源专业化试点地区,积极探索,大胆实践,取得了可喜的成效。安徽国税局搭建全省税源监控分析平台,开发90个行业税收风险模型,设置了198项指标,通过模型工具进行风险识别和等级排序,对每户纳税人自动生成风险识别报告,模型准确率在80%左右。江苏国税局开发并运用了集外部第三方信息数据利用为一体的税源风险监控管理信息化综合平台,全面实施和推进税收风险管理。

3.调整优化征管资源,明确税收风险管理职责。各地税务机关根据税收风险管理流程和风险等级程度的不同,重新配置征管资源。把税收风险管理职能从属地日常税源管理职能中分离出来,实施专业化管理。尝试推进机构实体化、扁平化,市(地)、县(区)级税务机关从以行政管理职能为主向以直接承担税源税基 风险监控管理为主的管理体制转变,设置风险分析岗位、风险评估岗位等,优化了岗位设置,将最优的征管资源配置到税收风险高发地区、行业和企业的管理,一定程度上提高了市(地)、县(区)级税务机关税收风险的控管能力。比如:江苏国税局探索将税源按规模划分为大企业、中小企业和个体工商户三类分级监管;青岛国税局将全市信息分析、市级以上重点税源监控、高风险应对、跨区域纳税评估等任务上收到市局,强化税源管理职能。江苏地税局对跨地区经营、行业跨度大、组织结构复杂的纳税人,以省、市机关为主体,建立协同管理机制,实施风险管理。

六、乌鲁木齐市地税系统开展税收风险管理的实践情况

20__年以来,国家税务总局提出要树立风险管理理念,加强对税收风险的识别、排序,对高风险点集中力量进行处置,以最大运用有限征管资源,不断降低纳税遵从风险、减少税收流失。乌鲁木齐市地税局根据自治区地税局开展税收风险管理试点工作的要求,积极推进税收风险管理工作,集全局之智,举全局之力,积极助推税收风险管理技术与业务的融合,对税收风险管理工作进行了有益的探索和实践。

(一)统一思想认识,找准税收风险管理工作的切入点。

乌鲁木齐市地税局紧密联系税收征管工作实际,围绕影响税收征管工作全局的主要矛盾,充分认识风险管理理念的现实价值和战略意义,通过引入风险管理的思想、方法、手段,来破解当前税收管理中的瓶颈问题。在乌鲁木齐市地税系统20__年半年税务工作会议上,市局正是提出了税收风险管理的理念,明确了今后一个时期构建现代税收征管体系的导向,同时提出要将税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程,统一思想、凝聚共识,积极借鉴国内、区内成功做法,勇于实践,开创税收征管改革的新局面。

(二)建立健全工作制度,使税收风险管理工作规范化、标准化运行。

通过对国家税务总局相关文件的学习和理解,结合自身税源特点和机构设置情况,制定下发了《税收风险管理实施意见》,制定了《税收风险管理办法》、《税收风险管理绩效考核办法》等,为风险管理体系的建立奠定了理论基础,从而引领各阶段工作的顺利开展,避免了工作中因无头绪出现杂乱无章的情况,使这项探索性的新工作有章可循。同时制定了《乌鲁木齐市税收保障办法》,明确了相关部门的协税职责和涉税信息交换共享机制,为税收风险管理及时准确地获取第三方信息提供了制度保证。

(三)开展多层次培训,提高宣传效果,突出实用性。

乌鲁木齐市地税局区分不同对象,开展风险 管理理论原理和实践应用知识培训。20__年11月,在全市局范围内抽调综合素质强的业务骨干,组成税收风险管理团队,全面深入地学习研究国内外税收风险管理理论和实践经验,形成了对税收风险管理的系统的科学认识,进一步调研实践和深入思考;2013年3月,利用市局中心组学习的机会,举办了以市局领导、市局各职能科室领导和各区(县)局领导为对象的专题讲座;2013年6月,针对各区(县)局风险管理分管领导、风险应对业务骨干,举行了86人次的实践应用培训;2013年9月,针对全市税收管理人员的税收风险管理视频培训。在这些培训和讲座中,我们紧扣国内先行省市税收风险管理的通行做法和乌鲁木齐市地税的实际情况,逐一解答了什么是税收风险管理,为什么要实施税收风险管理,如何来实施税收风险管理等问题。

(四)科学规划全面部署,逐步推进相关工作有序开展。

深化行业分析,选取试点行业。对乌鲁木齐市房地产业、金融业、餐饮业等重点行业进行深入分析,掌握行业经营特点、税源发展变化情况、涉税难点及主要涉税问题,形成行业专项分析报告。依据行业专项分析情况,确定房地产业为税收风险管理试点行业。

建立行业风险指标,测算确定预警值。针对试点行业特点选取风险指标。选取了综合税负、收入成本弹性、毛利率和连续三年亏损等指标,并根据行业财务核算特点对指标的计算口径做进一步的修正,测算确定预警值;建立同业税负模型,选取样本,对试点行业的税负进行测算,设置预警区间。

运用多种风险识别方法,锁定疑点企业。初步运用决策树比对分析法、财务指标比较分析法和逻辑推理法对试点行业进行风险识别,通过综合应用三种方法,利用税务机关内部数据,发现可能存在的风险点,确定重点风险监控企业。

分批推送,工作衔接有序。在试点运行的基础上,乌鲁木齐市地税局将全市的税收风险管理工作作为一项日常工作持续开展起来。自2013年5月以来,按月筛选风险疑点户,并逐月分批向各区(县)局推送,实施风险应对。截至九月底,共推送5批185户风险疑点户,其中个体工商户91户,企业94户,未清理发票5524833份。风险点包括综合税负和各税税负偏低、毛利率低于行业平均值、发票异常、个体建账户未进行汇算清缴、未按规定核销发票以及百万元以上大企业涉税政策漏洞等。市局根据各区(县)局的实际情况,本着不增加基层工作负担的原则,合理安排每批风险户的推送时间与反馈期限,使工作衔接紧密,有序进行,得到了各区(县)局的大力支持,为今后工作的顺利开展奠定了基层基础。

实地评估,减少税收流失。鉴于目前的税收风险管理信息技术尚不完善,乌鲁木齐市地税局推送的风险应对形式主要是开展纳税评估。要求各区(县)局对风险应对户在税务约谈的基础上,进行实地检查。由于风险点明确,纳税评估的质量逐步提高,税收管理人员对税收风险管理的认识程度不断加深。通过评估,截至9月底,前四批按期反馈评估结果的有141户,其中:个体工商户90户,企业51户(申请延期的19户),共查实未按规定缴纳税款17287万元,清理未验销发票5500910份,成绩显著。纳税评估一定程度上消减了税收风险,并对类似征管风险点起到了防范的作用,同时有别于立案稽查的柔性执法方式,也提高了纳税人的自觉守法意识,和谐了征纳关系。

抽样复审,复审效果显著。乌鲁木齐市地税局根据各区(县)局的应对反馈结果,有重点地开展了两批风险应对结果的复审工作,对风险应对过程和效果进行了及时有效地控制。组成4个复审小组,对应对程序和应对结果进行复核。截至9月底,共复审了17户纳税评估户,复审率达到24%。通过复审,查实增加评估税款1378万元(不含土地增值税预征税款16933.42万元),实际入库941万元。复审过程严肃细致,市局第一时间将复审结果真实全面地向各区(县)局通报,一方面提高各区(县)局对风险应对工作的重视程度,避免敷衍塞责情况的发生;另一方面指出应对过程中存在的问题、解决的政策依据,以及提高征管质量的建议等。

测试软件,提高识别质量。2013年9月1日,区局委托税友软件集团股份有限公司开发的新疆地税系统税收风险管理平台,正式在3个试点城市运行。先进的信息技术是实施税收风险管理的基础,乌鲁木齐市地税局高度重视此项工作,对区局提供的34个模型一一进行本地化测试。对可用模型,构建扫描方案,实施全面风险扫描,监控扫描结果,结合人工筛选后,作为下一期的风险推送对象;对不适用模型,结合本地税收征管实际情况,进行从指标元到模型算法的重新分析构建。在此基础上,发挥市局人力资源的作用,努力构建新的适用性强的分析模型,并鼓励各区(县)局提供更加切合征管实际的分析模型,充分发挥税收风险管理平台强 大的分析识别功能,提高识别质量。

七、乌鲁木齐市税收风险管理实践中存在的问题及对策

(一)存在的问题

尽管税收风险管理在乌鲁木齐实践中取得了初步成效,但由于征管理念、经济环境、法律制度、社会信用体系发展及计算机信息技术发展程度,导致在思想认识、理论体系、组织体系保障、资源配置、税收风险的流程化管理、立法保障建设、基础数据质量,风险分析监控及应用技术开发、风险的差别化有效应对等方面尚存在许多瓶颈需要破解,很多难题需要探索和研究解决。

1.税收风险管理的理念尚未形成普遍共识,思想认识有待进一步深化。目前,在乌鲁木齐的税收征管实践中很多工作还是遵循传统治税理念,不论是否存在实际税收风险都视为有风险,不论风险等级大小都实施无差别的统一管理,征管力量偏重于事后全面的无差别控管,没有实施差别化的针对性的服务与管理——对无风险的纳税人优化纳税服务,对风险较高的纳税人加强管理,不仅未能有效促进纳税遵从和全面控制税收风险,反而造成了征纳成本居高不下,纳税人满意度不高,征管质量效率偏低。近年来乌鲁木齐市地税局按照“重点税源专业化管理,一般税源标准化管理,零散税源社会化管理”的原则开展了税源专业化管理工作,逐步将由纳税人发起的税务事项交由办税服务厅处理,由税务机关发起的税收管理事项由税务所承担,实现管事与管户相分离,符合“服务+执法=纳税遵从”的治税理念。但是,在税源专业化管理过程中没有突出风险管理的导向作用,传统的管理方法仍然以“责任+经验”为主,没有实行针对性、差别化的分类管理和服务,管理层次较低。

2.征管资源配置有待进一步优化。在机构设置、征管模式和人力资源结构上尚未树立起 “管理有风险的纳税人,服务无风险的纳税人” 的理念。一方面,受现有机构设置、征管模式和人力资源结构等瓶颈因素影响,未能按照税收风险管理理念和要求科学合理设置机构,明确岗位职责;没有做到人尽其才,把适合的人放在适合的税收风险管理岗位上,把优秀的管理人才优先配置在技术性业务性比较强的风险分析监控和税收风险大的区域行业控管,实行征管资源的优化合理配置和有效激励,税务人员实施税收风险管理的积极性和创新性不高,风险管理质效偏低。另一方面,资源配置偏重行政和业务审批事项管理,行政管理人员、政策法规人员过多,而一线税收风险管理人员不足,尤其高层次、复合型管理人才更多处于行政管理岗位,不承担税收风险管理的具体职责,导致人才不足,风险分析识别和应对控制的资源配置在数量和质量上都无法满足实际需要。

3.信息管税对税收风险管理的支撑力有待于进一步加大。首先,信息管税的理念尚未形成普遍共识。很多税务管理人员没有从思想上认识到信息管税的重要性,征管力量偏重于对纳税人下户管理、实施税务检查或税务稽查,缺乏广泛利用涉税信息对纳税人实施针对性和有效性税收风险管理。其次,信息采集的质量不高。受制于交易信息报送义务等税收征管立法的局限,税务机关能采集到的信息数据质量不高,纳税人申报信息数据真实性较差。税务机关采集信息渠道范围狭窄,信息量不足,及时性和有效性不强。对风险分析影响至关重要的物流、资金流等信息数据无法真实取得,政府部门的第三方信息共享度不高,直接影响了税收风险管理的工作质量。比如乌鲁木齐市地税局虽然制定了《乌鲁木齐市税收保障办法》,但在实践中第三方信息却不能顺利有效取得。再次,风险分析监控信息技术平台的开发和数据集中整合水平不高,缺乏有效的整合和综合利用。虽然目前自治区地税局开发的税收风险管理平台,理论上可以完成涉税信息的全面集中分析,但部分征管数据却无法有效提取,比如第一分局的契税数据,稽查局的稽查数据等;最后,由于现有的典型案例和行业风险管理模型数量不足,指导性差,缺乏科学完善的税收风险指标和预警参数、风险权重体系,现有的相关预警参数缺乏实践的检验和修正调整,应用性较差,分析识别算法单一等,直接影响了风险分析识别、风险等级测度排序的准确性和有效性,进而影响税收风险管理的质效。目前,自治区地税局仅提供了34个简单模型,没有形成完整的典型案例,也未建立起专业化的行业模型,预警参数设置不尽科学,应用性差。

(二)对现阶段实施风险管理的思考和建议

1.进一步强化和深化税收风险管理理念。把全面实施税收风险管理提升到战略高度,把税收风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程,通过有效的税收风险管理过程和科学方法,提高税收征管质效。要广泛宣传,全面组织学习,激励税务人员牢固树立税收风险管理理念,明确共同愿景,在思想上统一认识,在行动上积极践行。鼓励和激励税务人员在税收风险管理工作中的首创精神和工作成效;引导和激励税务人员为实现纳税遵从最大化、税收流失最小化的风险管理目标竭诚努力。加强税收风险管理的教育培训,大力开展税收风险管理理论、税收风险分析预警监控及纳税评估、税务稽查等方面专业知识和业务技能的培训,广泛开展技术和经验交流,提升税务干部队伍的税收风险管理理论水平和专业管理水平。