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行政法规制定程序条例范文第1篇
【关键词】体例 权利模式 效率模式 综合模式
【英文摘要】To study the administrative procedure law style and reach an agreement will advanceadministrative procedure law legislation much. Basing on referencing typical styles of the western countries andsummarizing China’s theoretical research results，this paper， combining with local legislation practice ofHunan province，constructs China' s own administrative procedure law legislation with the hope of promoting aunified one of the state.
【英文关键词】Style Right Mode Efficiency Mode Comprehensive Mode
要对行政程序法体例进行准确界定，首先要对行政程序法进行准确的界定。对于何为行政程序法，学界达成了基本的一致。所谓行政程序法，是指规定行政机关和相对人在行政权力运行过程中各自的程序权利义务的法律规范的总称。[1]但对于法的体例，则仁者见仁，智者见智。我们认为，法的体例是对法的内容和形式的设计结果，一般包括法的内部结构和外部结构。法的内部结构即法的内容的选择及其内在逻辑；法的外部结构，即法的外部表现形式，包括编、章、节、条、款、项、目等的排列组合。法的体例设计不仅是一个立法技术问题，还是一个思维方式和文化传统的问题。
一、现行行政程序法体例的典型模式
（一）《美国联邦行政程序法》体例—权利模式
美国联邦行政程序法于1946年6月11日公布施行，1966年9月6日编入美国法典第五编，列为第五章。其主要内容可分为行政立法、行政裁决、司法审查三部分。后经修正，加入《隐私法》及《阳光下的政府法》，使其具有信息自由的特色。我们可以把美国注重维权兼顾效率的模式称为“权利模式”，其以听证程序和公开程序为核心，设计行政程序内容。
1.《美国联邦行政程序法》体例的内容
《美国联邦行政程序法》的体例内容如下：
第一部分：定义
此部分只有1条，即《美国法典》第五编第551条，对行政程序法中的有关术语，包括机关、当事人、规章、规章制定、裁决令、裁判、许可证、核发许可证、制裁、救济、机关诉讼、机关行为、单方通告等概念加以界定，以求统一。
第二部分：信息自由
《美国法典》第五编第552条对行政法规、行政裁决的最终处理意见，以及对处分、档案和程序，对行政机关、个人、保存档案系统、统计档案、例行使用，对政府公开会议进行了详细的规定。此外，对免除公开的事项及违反规定的救济等均有明确规定。
第三部分：行政行为程序
此部分共有7条，即《美国法典》第五编第553条至 559条，规定了规章制定程序和行政裁决程序。
第四部分：司法审查
此部分为《美国法典》第五编第7章。规定了除法律排除司法审查及行政机关行为系依法基于行政自由裁量权外，均可申请司法审查。并对受审查的权利、司法审查程序的形式及管辖地、受审查的行为、审查中的救济和审查的范围进行了规定。
第五部分：行政法法官
此部分共5条，分别为《美国法典》第五编第3105条、第7521条、第5372条、第3344条和第1305条。规定行政法法官的任命、对行政法法官的处分、行政法法官薪金的领取等。
2.《美国联邦行政程序法》体例的特点
《美国联邦行政程序法》的体例具有以下特点：
(1)以行政公开为原则，以听证程序为核心，逐一规定了其适用范围、信息自由、隐私权、政府会议公开、听证、许可和制裁、司法审查和行政法法官。
(2）区分了抽象行政行为和具体行政行为。以裁决和规章制定的划分作为构建行政程序法体例的基础，分别对行政裁决程序和规章制定程序进行了规定。
(3）区分了一般行政程序和特殊行政程序。一方面设立专门的条文规定共同的程序和制度，如听证程序和案卷制度、证据制度；另一方面，分别设立条文详细规定裁决令、规章制定程序，然后以裁决令程序为基础另行规定行政许可和制裁的特殊程序。
(4)采用了开放式的立法体例。一方面，条文数目少，但内容和信息含量大，有的条文本身就是一部法律。如第552条就是信息自由法。另一方面，章的设立没有严格的逻辑性和顺序性，立法机关可以随时立法，为该法典增添新的法律条文。
（二）《德国联邦行政程序法》体例—效率模式
与美国不同，德国认为行政行为是其行政法学的核心范畴，行政法学者致力于构建完整的行政法体例。因此，德国在制定统一的行政程序法时，对行政程序的含义作了与美国不同的理解，将大量的行政实体法的内容规定在行政程序法中，从而使行政程序法实现了行政程序与行政法总则法典化的双重功能。我们可以把德国注重效率兼顾维权的模式称为“效率模式”，其以大量篇幅规定了行政行为的效力和行政合同等实体内容。
1.《德国联邦行政程序法》体例的内容
《德国联邦行政程序法》共分8章96条，其体例内容包括：
第一部分：适用范围、土地管辖、职务上协助
此部分规定了该法适用范围、管辖权和行政协助等内容。
第二部分：行政程序一般规定
此部分规定了行政程序基本原则、期间、期日、恢复原状和官方认证等内容。详细规定了当事人、人、协助人和应回避的人的条件和行政程序中调查、宣誓、听证等重要程序。
第三部分：行政处分
此部分规定了行政处分的形成和行政处分的确定力，是德国行政程序法中最有特色的一部分。
第四部分：公法契约
此部分规定了公法契约制度，并对和解契约、无效契约和解除契约等进行了详细的规定。
第五部分：特别程序
此部分对要式行政程序和确定规划程序进行了规定。
第六部分：法律救济程序
此部分规定不服行政程序的法律救济程序适用于行政法院法和施行法规。
第七部分：附则
此部分的内容包括：荣誉职务的工作、委员会以及结束规定。结束规定的内容包括国防事务不适用听证程序以及若干过渡条款。
2.《德国联邦行政程序法》体例的特点
《德国联邦行政程序法》的体例具有以下特点：
(1)以一般行政程序和特殊行政程序的划分为主要线索，形成该法典的基本框架。
(2）重点强调了行政程序法的一般规定。德国联邦行政程序法没有对一般程序进行过程化的设计，而是在第1章至第3章规定了行政程序的共同事项，如原则、管辖、职务协助、参加人及其权利能力等。
(3）重点强调了规范具体行政行为。德国联邦行政程序法设专章对具体行政行为进行了规定，详细规定了行政处分无效的条件、不服行政处分的诉愿、违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等程序。
(4）重点强调了行政合同的作用。设立专门一章，详细规定行政合同的合法要件、效力、程序和法律救济等内容。
二、《湖南省行政程序规定》的体例
（一）《湖南省行政程序规定》体例的内容
《湖南省行政程序规定》是以行政行为为核心概念构筑其体例的，包括实施行政行为的主体、实施行政行为的程序、行政行为的表现形式、对行政行为的监督及责任追究等内容，与之相应，《湖南省行政程序规定》的体例内容为：
第一部分：总则
此部分规定了立法目的和依据、适用范围、一般原则。
第二部分：行政程序中的主体
此部分规定了行政机关、其他行使行政职权的组织、当事人和其他参与人。
第三部分：行政行为程序
此部分分五章，规定了行政决策程序、行政执法程序，以及特别行为程序和应急程序；对行政听证和行政公开分别设章进行了详细的规定。
第四部分：行政监督和责任追究
此部分分两章，规定了层级监督、专门监督等监督形式；规定了责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法等行政监督的处理方式；以及有关责任追究的内容。
第五部分：附则
此部分规定了期间、期限顺延、送达及实施日期。
（二）《湖南省行政程序规定》体例的特点
《湖南省行政程序规定》的制定，借鉴了西方各国行政程序立法的实践经验，运用了我国对行政程序立法的理论研究成果，总结了改革开放30年来我国依法行政的实践经验。该体例具有以下特点：
1．在突出“权利模式”的同时，兼顾了“效率模式”。《湖南省行政程序规定》体例设计既不属于美国的“权利模式”，也不属于德国的“效率模式”，而是两种模式的综合，即强调为公民提供基本程序保障的同时，也保证行政权力行使的统一化、标准化和简单化。在具体内容规定上，为保障相对人权利，规定了听证制度、公开制度、行政问责制度等。为保障行政机关合法、公正、高效行使行政职权，规定了行政管辖制度、行政协助制度、时效制度等。
2．在突出公开原则的同时，兼顾了公平原则和公正原则。将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开，是保障人民群众的知情权，增加行政的透明度，促进公众参与，加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。《湖南省行政程序规定》在具体内容中始终贯穿了公开的原则。一是在总则中规定了公开原则；二是规定了公开的具体内容；三是规范了公开的方式，规定以政府公报和指定的网站为本级政府统一的政府信息平台；四是对政府信息查阅场所和设施进行了规范和要求。在追求行政公开的同时，《湖南省行政程序规定》也追求公平公正。一是在总则中规定了公平公正原则；二是专节规定了裁量权基准，对裁量权基准的定义、制定主体、效力和考量因素等进行了规定。
3．在突出规范执行权的同时，兼顾了规范决策权和监督权。《湖南省行政程序规定》将行政行为程序分为决策、执行和监督三个阶段，相应地对决策权、执行权和监督权进行了规范。在对决策权的规范上，规定了决策主体、一般原则、适用范围、具体程序、公开及听取意见程序等；在对监督权的规范上，规定了监督主体、层级监督、绩效管理、监督方式及行政机关违法行为的处理方式等，并规定了责任追究的相关内容。
4．在突出规范一般行政行为的同时，兼顾了规范特别行政行为。《湖南省行政程序规定》将行政行为分为四大类：行政决策、行政执法、特别行为和行政监督，并分别进行了规范。《湖南省行政程序规定》用很大的篇幅对行政决策行为、行政执法行为和行政监督行为进行了规范，共计80个条文，基本涵盖了行政机关经常实施的行政行为的程序。在对以上三种一般行政行为进行规范的同时，也对特别行为程序和应急程序进行了规范，包括行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急等行为程序，对行政行为进行了全面的规范。
5．在突出规范具体行政行为的同时，兼顾了规范抽象行政行为。《湖南省行政程序规定》对行政决策行为、行政执法行为、特别行为和应急行为程序等具体行政行为进行了详细的规范。同时单设一节规定了规范性文件制定程序。规定了规范性文件的定义、制定主体、规范性文件的限制、听取意见、合法性审查、集体讨论、申请审查，以及统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度和时效制度等内容。其中“三统一”制度和时效制度有力地规范了“红头文件”。
6．在突出外部程序的同时，兼顾了内部程序。《湖南省行政程序规定》主要对与相对人权利义务直接相关的外部程序制度作出了规定，同时也对与相对人没有直接关系的涉及行政机关之间的内部程序进行了规定。因为虽然内部程序不直接涉及相对人的权利义务，但对相对人的权利义务会间接产生影响。在内部程序上，主要规定了管辖制度、行政决策的集体研究制度、重大行政执法决定的集体讨论决定制度、行政执法的统一受理、统一送达制度、并联审批制度和健全内部工作程序、委托办理行政事务的程序等。
7．在突出程序法治化的同时，兼顾了实体法治化。《湖南省行政程序规定》对行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证制度和行政公开制度等程序性内容进行了规定，同时没有拘泥于“程序”二字字面上的限制，将急需以法律规定的实体内容进行了规定。如实体法的基本原则、行政机关的行政事务管辖、行政协助、部门联席会议、权限冲突的解决机制、行政行为的效力、行政合同、行政指导，以及有关行政监督的规定等。
8．在突出遵循我国一般立法体例的同时，兼顾了行政程序立法体例的特殊性。《湖南省行政程序规定》外部结构表现为十章，二十节，178条。包括总则、行政程序中的主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究及附则共十章内容。其整体逻辑结构是以行政行为为主线索进行架构，在对每一类行政行为程序进行架构时，则以程序发展为主线索。同时为满足行政程序建设的需要，将应急程序单独规定一节；行政公开和行政听证分别设章进行规定。
三、我国学界对行政程序法体例的研究设计
目前，我国尚没有制定统一的行政程序法，但是行政法学专家对此进行了深入研究并提出了相应的行政程序法建议稿。如应松年教授主持起草的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）、马怀德教授主持起草的《行政程序法》（草案建议稿）和江必新教授主持起草的《重庆市行政程序暂行条例（试拟稿）》等。这些行政程序法建议稿在体例上具有以下共同点：
第一，内容的完整性。受大陆法系的影响，我国学者基本都主张行政程序法的制定，既要担负行政程序法典化的功能，还要担负行政法法典化的功能。在行政程序法内容选择上，主张既要规定适用于所有类型行政行为的程序规则，又要规定特定种类行政行为程序；既要包含程序规定，又要规定实体内容；既要规定与相对人直接相关的外部程序，又要规定与相对人没有直接关系的内部程序。
第二，分类的一致性。以行政行为成立时是单方还是多方意思表示为标准，划分为单方行政行为和多方行政行为；以单方行政行为是否针对特定对象和是否重复适用为标准，划分为制定规范性文件（包括行政立法或制定行政规范）和行政决定或行政处理；把多方行政行为又分为行政合同、行政指导等。
第三，线索的多样性。第一是以行政行为为主线索架构行政程序法；第二是以程序发展这个主线索，从开始、进行和完结等过程来架构行政程序法；第三是以主体为主线索架构行政程序法，包括行政主体和其他参与行政程序的主体；第四是以其他内容架构行政程序法，如行政法的实体内容、行政程序的期间、送达、费用等。但不同的学者侧重点有所不同。
从总体上看，我国学界在研究设计学术版的行政程序法体例过程中，在借鉴美国行政程序体例模式的同时，更偏向于借鉴德国行政程序体例模式。
四、我国行政程序法体例建构建议
我国行政程序法体例应当分为总则、分则和附则三个部分。总则是对全法具有统领性的内容，包括立法目的、立法根据、法的原则、法的基本制度、法的效力以及法的适用。分则是对总则内容的具体化，以具体规定一定的权利或职权、义务或职责为内容。[2]附则是作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。具体包括名词术语的定义、法的生效时间以及关于解释权的规定。与此相应，我们建议我国行政程序法体例内容如下：
第一部分：总则
规定立法目的、立法根据、基本原则及其适用范围。
第二部分：行政程序主体
规定行政机关、法律、法规授权的组织和受委托行使行政权力的组织、行政相对人以及其他参与人。
第三部分：行政程序的一般规定
规定行政程序的开始、行政调查程序、行政决定程序、行政听证程序以及期间、送达与费用。
第四部分：行政行为程序
规定行政决策程序、行政执法程序以及特别行为程序。
第五部分：监督和救济程序
规定监督的方式、手段以及效力，行政程序主体违反行政程序的法律后果；行政相对人申请救济的途径和条件。
第六部分：附则
解释本法所涉及的名词术语、法的生效时间以及关于解释权的规定。
注释：
行政法规制定程序条例范文第2篇
行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。
所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。例如，按照《治安管理处罚条例》规定，公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。
行政程序的最大特点在于，行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的，但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。
公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此规定一些原则，例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。
（二）行政程序法律制度的主要特点
由于行政程序法律制度的发展，程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是：
1．行政程序法律制度调整的对象是行政行为。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。
3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。
4．行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。
（三）行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任
1．程序权利与义务，和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到所申请的许可，或将受到某种处罚。
2．程序与实体是紧密联系的。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中，程序的作用特别重要。
第一，在行政法律关系中，公民、法人或其他组织作为相对一方，其程序义务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定，行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任，人们早也习以为常。
第二，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。例如，《治安管理处罚条例》规定，复议决定必须在5日内作出，超过期限是程序违法，这种违法涉及到谁的合法权益？5日作出或8日作出，对相对一方来说，并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出，体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则，受到损害的将是社会治安秩序，即全体人民的利益。再比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会次序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。
第三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止以任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。
3．凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是，当行政机关程序违法时如何追究责任，却是一件相当复杂，因而存在众多争议的问题。从实践来看，行政机关的程序违法有几种情况：
一种是：程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体也违法。
另一种是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体正确。
当然还有一种情况是，程序合法，实体违法。对于第一和第三种情况，根据我国《行政诉讼法》的规定：撤销，追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析，既然存在独立的程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独立承担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体，因此，从理论上说，程序违法应该独立追究法律责任。但是，程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性，即内在价值而言，在程度上还是有区别的。如前例，行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前，不听取对方的意见，或法定应该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就应一律予以撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，属于程序上的小的瑕疵，可以重新补正。总之，存在独立的程序权利义务，是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时，则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系，以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定。
目前，我国法律对程序违法的法律责任已有两种规定，一是《行政诉讼法》规定的程序违法，判决撤销，同时判决行政机关重新作出具体行政行为。这样做的目的就是使行政机关由于程序违法而承担败诉责任，体现严肃执法的要求。但同时又允许重新作出具体行政行为，也就是允许行政机关改正。这是我国法律第一次就行政程序违法后承担法律责任所作的规定。毫无疑问，这一规定是建立在该行政行为程序违法、实体合法的基础上的。但是该法没有分出在程序严重违法的情况下，是否还能适用本条规定。这是时代的局限。另一种是《行政处罚法》的规定，如果执法者程序违法时主观上有故意，那就应该追究其损害国家、社会利益的责任，除承担败诉责任外，还应由行政机关主动，或经司法建议后，视情节轻重给予执法工作人员以行政处分。这是考虑到我国对行政程序的认识情况所作的特殊规定。
（四）行政程序法律制度的作用
1．提高行政效率。
行政程序在行政行为中是无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。程序法的作用，就在于将合理的、既能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。
2．制约作用。
所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和。这主要表现在以下两个方面：
第一，行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序合法，不等于运用实体法也正确；但是，如果行政程序严重违法，即使运用实体法正确，也将导致行政行为无效。例如，依照我国专利法规定，专利局批准专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权，那将导致该行为无效，即使申请人的发明实际上已符合专利的条件，还不能获得专利权。
第二，是与腐败行为等行政违法行为作斗争的重要手段。行政违法中的失职和等行为，大都与行政程序不健全、不规范有关。例如，在公民申请某项权利的程序中由于没有明确的时效限制，就可以为开方便之门。处罚程序中缺少说明理由和听证程序，就便于。行政程序强调公开原则、参与原则，都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法，将从制度上制止腐败、违法现象，保证为政清廉。
3．保护公民、法人和其他组织的合法权益。
公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由、听取意见以至听证、裁决的顺序性程序，就具有避免和减少、保障个人和组织合法权益的作用。
在讲解中应松年还介绍了外国行政程序法律制度的发展与现状
（一）外国行政程序法律制度的发展
行政程序法律的兴起与发展，是本世纪行政法，也是整个法律体系发展的重要内容之一。
“行政程序法”这个概念以及专门的行政程序法律，是19世纪末才出现的。1884年德国的巴登邦制定《行政程序法》，这是世界上第一部专门的行政程序法。在这以前，程序法仅指法院审理案件的程序法律制度，也就是诉讼法，而不包括行政机关进行行政管理活动的程序法律制度。
行政程序法律兴起的基本原因，在于社会经济生活的发展。19世纪以后，行政权迅速扩大。行政权的扩大必然带来两个客观后果，一是行政效率问题日益严重，二是侵害个人或组织权益的可能性增多，与此同时，民主政治的发展和法治思想深入人心，科学管理日益渗透到行政管理领域等等，这些都直接影响和促进了行政程序的兴起和发展。
（二）外国行政程序法律制度的法典化趋势
各国行政程序法律制度发展的一个重要趋势，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手续法》，与此同时还有德国的《巴登邦行政程序法》，这两部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地方政府的法律。之后，奥地利于1925年制定《普通行政程序法》。以该法为中心，奥地利还制定了《行政处罚程序法》和《行政执行法》等各类行政程序法。捷克、波兰、南斯拉夫等国也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一个高潮。行政程序法典化的第二个高潮始于美国于1946年制定的《联邦行政程序法》，接着奥地利于1950年、西班牙于1958年修订其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定《行政程序法》，我国澳门和台湾地区也分别于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。
（三）外国行政程序法律制度的功能类型
各国的行政程序法律还表现出功能上的差异，形成不同的功能类型。从理论上分析，现代行政程序法律的功能可以有三种：
一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律讲究以较少的人力、财力来进行行政管理。
二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。
三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于保护相对人的各种合法权益，尤其是程序上的权利。
二战后各国的行政程序法律，在功能类型上出现两种情况：一是属于单一型的较少，大多数国家都以一种类型为主兼容其他。二是普遍采用权利保障型，有的以权利保障型为主，兼采控制型，比如美国就是这样的情况；有的以权利保障型和效率型并重，欧洲和亚洲多数国家和地区都是这样的情况。这表明，各国已经普遍认识到，行政程序法律制度的三种功能是不可偏废的，提高行政效率是一切行政法律制度都必须考虑的因素，任何损害行政效率的行为，都会对社会秩序造成损害；控制行政权力也是必要的．它是现代分权制衡体制的必然要求；扩大公民参与行政管理的程序性权利，更是现代民主政治发展的重大趋势，是现代行政程序法发展的主要目标。
对我国行政程序法律制度发展的现状，应松年也作了详细介绍。
（一）我国宪法与行政程序法律制度的基本原则
到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但从建国以来、尤其是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规定首先体现在宪法上。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政程序法律参与原则的宪法依据。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一规定是行政程序法律公正原则的宪法依据。宪法第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训的和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对。”这一规定为行政程序法律的效率原则提供了依据。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为建立行政程序法律的听证制度奠定了宪法基础。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定是行政程序法律参与原则和复审原则的宪法依据。
根据我国宪法的有关规定以及世界各国行政程序法律有关基本原则的表述，对我国行政程序法律应该明确和遵循的基本原则，可大致归纳为以下几条。
1．公开原则。
2．公正原则
3．参与原则。
4．复审原则。
5．效率原则。
6．诚实信用、信赖保护原则。
为了贯彻行政程序法的上述原则，需要建立相应的程序制度，通过具体的程序性法律规范来实现这些原则。
（二）我国法律有关行政程序法基本制度的规定
1989年颁布的《行政诉讼法》将符合法定程序作为具体行政行为是否合法的三大条件之一，大大推进了理论与实务界对行政程序法的关注。
我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，这里，作一列举说明。
抽象行政行为的程序制度：
1、听取意见制度。2000年3月全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
2．起草审查制度。立法法第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”
3．公布制度。立法法第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”
具体行政行为的程序制度：
1．表明身份制度。1985年9月6日全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份证条例》第13条第2款规定：“执行任务的公安人员在查验居民的身份证时，应当出示自己的工作证件。”1995年7月20日国务院的《中华人民共和国公民出入境边防检查条例》第12条规定：“口岸检查、检验单位的人员需要登船执行公务的，应当着制服并出示证件。”
2．告知制度。1996年修订的《中华人民共和国刑法》第64条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，除有碍检查或者无法通知的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在24小时以内，通知被拘留人的家属或者他的所在单位。”第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。”
3．说明理由制度。1996年3月全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
4．回避制度。行政处罚法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”
5．合议制度。行政处罚法第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”
6．听证制度。行政处罚法第5章第3节专门规定了“听证程序”，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”
7．审执分离制度。行政处罚法第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”国务院于1997年11月了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》。
8．复议制度。1999年4月全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政复议法》第6条规定对11种行政行为，当事人可以申请行政复议。行政复议法规定了行政机关进行行政复议的程序。
9．司法审查制度。1989年4月全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。此前，我国已有120多个法律、法规规定，不服行政机关决定或裁决的，可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法规定对具体行政行为，当事人不服的，可以提讼，进一步扩大了人民法院受理行政案件的范围。
10．顺序制度。1994年5月全国人大常委会修订的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条规定，除了公安人员可以当场予以处罚的以外，对违反治安管理的人的其他处罚应适用以下程序：（1）传唤；（2）讯问；（3）取证；（4）裁决。这一规定确定了处罚程序的顺序，颠倒顺序是违法的。
11．时限制度。这是在法律、法规中规定得比较多的一项行政程序制度。例如1994年7月国务院批准修订的《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”
对我国法律、法规中关于行政程序法律制度的规定进行分析，可以看出，1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态；1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、法规。如：1990年10月起施行的《行政诉讼法》；1991年1月起施行的《行政复议条例》（后为1999年10月起施行的《行政复议法》所取代）；1995年1月起施行的《国家赔偿法》中的行政赔偿部分；1996年10月起施行的《行政处罚法》等。除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律制度为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序和行政复议程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步。
这里应当特别提到的是，我国《行政处罚法》关于处罚程序的规定尤其反映了我国行政程序法律制度的一大进步。该法第5章专门规定了作出行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序，其中包含着表明身份制度、统一格式制度、说明理由制度、告知权利制度、听证制度、审执分离制度、回避制度、合议制度等行政程序法律的许多重要制度，体现了行政程序法律的各项基本原则。特别是《行政处罚法》规定的听证程序更是我国行政程序立法的一个重要突破。可以说，《行政处罚法》对我国行政程序法的进一步发展，已经而且还将继续起到有力的推动作用最后，应松年就完善我国行政程序法律制度提出了几点建议。
他说，我国行政程序法律制度的发展和完善，是社会主义市场经济条件下行政法制建设发展的必然结果。但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。主要表现在以下四个方面：
1．缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议三类行政行为基本统一以外，其他各类行政行为的程序不统一的状况还严重存在。
2．处于次要地位。许多行政程序法律规范混合规定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基本上都以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。
3．偏重事后程序和过于笼统。即使规定了一定的程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、不具有可操作性的问题。也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地规定相对人可以申请复议、可以提讼，或者只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定。
4．法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。
适应依法治国、建设社会主义法治国家和我国加入WTO的需要，必须建立和完善我国的行政程序法律制度。应当建立和完善什么样的行政程序法律制度，是一个应当认真探讨的问题。我想就以下几个问题谈谈自己的看法。
1．我国应当早日制定统一的行政程序法。目前，我国行政程序法典的制定已经提上了国家立法的议程。委员长在全国人大第四次会议上指出：“要制定行政强制措施法、行政许可法、行政收费法，为制定统一的行政程序法创造条件。”我们已经制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等行政程序方面的法律，行政强制法、行政许可法和行政收费法也有了比较成熟的草稿。可以说，我们已经积累了比较丰富的经验，对制定行政程序法的呼声也很高，制定统一行政程序法的条件已经成熟。
2．应当把行政程序法列为市场经济法律体系中的主要部门法。我国目前把建立社会主义市场经济法律体系作为当务之急，尽管这个体系的范围很难划定，但不少学者认为，不管这个体系的范围怎样划分，行政程序法毫无疑问是其中的主要部门法，并不因为它有“行政”二字就与经济无关。其理由是：第一，行政程序法是市场主体的地位和权利的保障。第二，行政程序法是市场经济所追求的效率、效益的保障。第三，行政程序法是建立全国统一市场和进入世界统一市场的保障。
行政法规制定程序条例范文第3篇
关键词：行政给付 行政程序 给付行政 公民权益
序言
行政给付作为给付行政的重要表现形式之一，是“福利国家”时代的政府职能。行政机关通过向特定的相对人发放抚救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等，以维持处在年老、疾病、贫穷、失业和其他困难情况下的行政相对人的基本生活，并进而维持正常的生产、生活秩序和社会安定。由于行政给付的授益性，常常是在公民有社会物质资源需求且依靠自身力量无法达成的情况下实施，行政给付的相对人往往处于急需社会救助的困窘之中，如行政给付违法，可能比行政规制违法的损益性更大。然在当下，法学专著和学术论文对行政给付程序鲜有提及，立法上重实体、轻程序，重总论、轻分论，而且程序立法指导思想单一。依笔者愚见，出现如此现象主要是因为受传统行政法理论的束缚所致。本文拟以《城市居民最低生活保障条例》为蓝本，结合其他相关法规范，借鉴他国相对成熟的法律机制，运用文本分析、比较研究等方法，就我国行政给付程序改革提出解决路径，期待能对我国行政给付程序制度与的完善提供有益素材。
一、行政给付程序的立法现状
我国目前在行政给付范围内制定的法规范主要有《社会保险法》、《城市居民最低生活保障条例》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《农村五保供养工作条例》等等。其中，《社会保险法》以第九章专章规定了保险经办程序、以第八章规定监督程序。《城市居民保障条例》以第七条、第八条、第九条和第十条对最低生活保障制度的行政程序作出了具体规定。内容上可分为以下6个步骤：个人申请、基层审查、张榜公布、政府批准、发证领取、定期管理。而《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等由于制定年限较早,正当程序法律意识淡薄，缺乏对行政程序的规定。
二、行政给付程序的具体问题
首先，由于我国没有统一的行政程序立法，所以无法向他国在部门法中“仅规定特别行政程序，其他依据《行政程序法》作出”这样的方式来进行规定。其次，由于程序意识淡薄，尽管制定了行政程序，也消极对待，对申请人的申请不管不问，而现行法中又缺乏对不作为行政行为的处理规定，如何规制此类行为有待探讨。第三，鉴于法律语言的抽象性，条文间的逻辑性，加上政府文件的繁冗，即使通过有效的途径公开，相对人也并不一定能够准确的获取信息，有效行使个人权力利益。第四，在行政给付行为中，行政机关应全面了解申请人的具体情况，公平作出给付行为，由此，如何保障行政机关所掌握的公民个人信息安全，也是行政给付程序所需应对的特殊问题。最后，在现有的行政给付程序制度中，公民若不服行政决定可采取行政复议、行政诉讼等救济程序，但这些均为事后救济程序，是对已造成的损害进行补救，缺乏事前救济程序。
三、完善行政给付程序的若干对策
（一）受给权的迅速实现机制
1.规制行政不作为。依照《条例》第十五条的规定，只有行政机关作出的“不批准”“停发”“减发”不利行政行为才受到诉讼、复议的时效规制。在现实中，更多的情况是行政机关对相关申请不答复、不回应，申请人若想获得救济，只能先对行政机关的不作为进行复议或诉讼，使行政主体重新作出行政行为，而无法直接对其应享权利进行救济。而行政过程中每一段都有期间规定，如此往复，无法想象申请人的权利何时得以保障。由此，建议在立法中，将此类行为视为“不批准决定”，作为可诉具体行政行为的一种。这样，申请人在规定期间内得不到行政机关答复的情况下，也可以利用时效制度直接针对申请内容提起复议或诉讼，保护自己的合法权益。此点对于一般行政行为均有适用价值和可能性。
2.明确行政给付期间。对行政行为期限的规定应是行政程序法中必设条款，与英美法系国家在行政程序法上采取以公正为核心的权利保障模式相比，大陆法系的行政程序法采取的是以保障行政活动的效率为核心的效率模式。我国整体立法模式的选择上靠近大陆法系国家，以行政程序立法来保证行政效率也是题中之义。由于行政给付的特殊性，更关注公民个体的实际需求切实得到保障，对于行政行为的效率原则要求应比一般行政行为更高。当然效率的实现离不开公正原理的保障，且也不可能因为一些行政领域的特殊性而在整部行政程序法中列出冗长的法律条文，应对特别行政领域应当在单行法中单独规定行政行为时限。由此，依照特别法优于一般法的原则得以适用。
3.确立听证程序。听证程序被誉为现代行政程序法的灵魂和核心,为当代各国广泛采用。从我国目前立法状况来看，与公民生产生活密切相关的行政给付法规范中，没有一条有关听证程序的规定。现代行政理念要求国家应负有保障公民获得相当的生活水准的努力义务。《条例》第15条规定了城市居民对最低生活保障待遇的不批准、或者减发、停发决定或者给予的行政处罚不服的情况，可采取复议和诉讼的救济程序，但这已是针对损坏结果发生后的救济，相对人的实际权益已经受到了损坏。由于行政给付的特殊性，例如对给付物资的迫切需求的紧急性，即使是事后采取相关赔偿措施，亦无济于事。所以，尽快在行政给付程序中确立听证程序，以事前机制保障公民受给权的实现。
（二）信息公开的实效性保障机制
政府信息公开是现代民主政治的基本要求，是公民有效参与的基本条件和前提。在日本社会福利领域中，如提供信息、给予相对人建议帮助等事务，原来是由政府部门――福利事务所来完成，而现在是以法定法人化的形式建立提供咨询的企业、福利服务的援助企业来完成，也就是所谓的民营化。有关福利的情报或给予信息援助的提供，事实上多通过缔结合同，将保护申请人的权能委托给非营利性组织，由他们来实施。由此，可以看到，在现代日本行政中，民间事业团体及护理人员等具有资格的民间力量，成为实现相对人权利利益的重要手段，以人或援助人员的形式参与到事前程序及纠纷解决机制中。考虑到行政给付活动中所对应的相对人生理或心理的特殊性，为使其权利利益得以实现，行政公开程序上，应增加提供有关给付信息公开公布的途径，在相对人申请时给予建议和援助等程序。健全政府公共信息服务机构，在基层行政机构中，建立具有专业性公共信息服务机构，在适当成熟的时候，稳步放权于社会，政府退至幕后，以监督管理的形式，有效利用民间力量。
（三）个人信息保护程序
在现代社会，公民个人资料越来越多地掌握在政府手中，行政信息公开在某些情形下或将隐性的侵犯公民个人隐私权。在《条例》中，对最低生活保障金的审批发放程序作出了规定，具体为：书面申请基层初审核准公示发放。其中，在审查时，“可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。”入户调查及邻里访问等程序设计，有较强的实际操作性和得到理想结果的较高可能性，但若违背立法者的初衷，则会导致对公民合法权益的侵犯。其次，在公示程序中，对得到批准的城市居民，要“由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督”。这个条款实际上赋予了“任何人”对受助者的经济状况都有监督权和举报权。在实际操作中，一些家庭或个人，但由于种种原因，譬如爱面子而不愿承认自己是穷人，又如考虑到对孩子成长的心理影响而不愿意承认家庭的困境等等，以致对应享受的权利不利用。这既有公民传统思维模式的弊端，亦对“张榜公布”程序提出了质疑。
当代行政给付之意义，不仅在于保障物质生活条件，更应注重使受给付人员过上有尊严的生活。考虑到兼顾国情与公民权利，可对张榜公布的内容作出详细规定，从行政机关所掌握的申请者信息中选取既可展示公平公正又不致损害公民权益的信息进行公示。例如采取仅对申请人的财产状况进行公示而不公开申请人姓名等方式。
（四）权利救济的审查机制
行政复议作为行政系统内部的一种自我纠错机制，复议机关可以对具体行政行为的合法性和合理性问题进行审查，还可以附带审查部分抽象行政行为，即全面审查原则。但复议机关的审查仍然是以行政行为的作出为中心，而行政给付更关注的是公民个体是否有享受国家财物给付的权利，按照法律规定作出的复议行为能否更专业的对此作出鉴定，还值得商榷。
日本《残疾人自立支援法》中，规定对市町村作出的护理给付费用决定不服的相对人，不仅可以向都道府县知事请求审查，也可以由都道府县知事以订立条例的形式设置针对“残疾人护理给付费用”等的不服审查会。这些并非必设机构，其主要是以专业的见解，公正的审理判断为目的，以机关外的残障福利等学者或专业人员构成。在德国行政法中，给付行政包括基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政、信息行政。其中的担保给付行政即指“为了实现共同福祉，以管制、参与或者监督等形式为设施提供各种保障…实际上是协调行政和监控行政，是行政任务的私有化或者公共行政的松动化的相应表现形式。”我国目前的福利法制体系并未构成，各种福利措施手段也仍处于起步实验阶段，对于专业性的鉴定是否必要在理论界与实务界均没有形成强烈的认同感。因此，建议在行政救济程序中，可以在个别行政领域中尝试设立如上所述的第三方机构，公部门与私部门协力进行管理；也可在政府部门中单独设立以专业领域行政复议为工作内容的机构。
四、结语
行政给付活动涉及到公民生活的方方面面，行政权力之手在带给受给付群体利益的同时，也可能变相损害公民权益。行政程序通过贯穿于整个行政过程之中，达到对危害后果的预防效能，使传统行政中对危害后果的事后救济机制发展为事中、事前预防机制。鉴于行政给付行为的授益性、对象特定性等特殊性，其运行过程中的独特性自然也会反映在相应的行政程序上。一部行政程序法自然难以覆盖所有行政领域的方方面面，处理好行政程序的共性与具体部门行政程序的特殊性，实现两者的有机结合。各行政领域应在必要时采取分别立法原则，针对该领域的特征，制定相应行政程序。由此，与我国日后所立《行政程序法》交相辉映。
参考文献：
［1］姜明安，新世纪行政法发展的走向，中国法学，2002
［2］注：《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》分别制定于1991年和1992年
［3］［日］前田雅子，社会保障における行政手の状と，ジュリスト，2006
［4］参照：［日］《残疾人自立支援法》第97条、第98条
行政法规制定程序条例范文第4篇
(一)案件事实与裁判理由
在合肥旅行社诉淮南市交通局一案中,被告所属单位工作人员在对原告皖A28158号客车进行证据登记保存时,未经负责人批准,由现场检查人员决定将该车作为证据保存,因涉及车辆这一价值数额较大的公私财产,对当事人的财产权益产生严重影响,被告工作人员的行为违反了《行政处罚法》第37条和《交通行政处罚程序规定》第16条第6项之规定。法院判决认定被告对该证据登记保存的行政行为违法②。
(二)案件引发的思考与分析
行政机关负责人批准制度是我国传统的首长负责制的体现,是政府行政管理的一种工作机制。行政机关在履行行政职责,遇到重大行政决定或影响行政相对人权益时,由行政机关负责人审批,防止行政主体及其工作人员权力滥用。在法律、行政法规、规章等规范性文件中对应由行政机关负责人批准的情形都作了明确规定。《行政处罚法》第37条第2款证据先行登记保存的规定;《行政许可法》第42条关于延长作出行政许可决定的期限的规定;《行政强制法》第18条第一项关于强制措施实施前的批准规定,第19条、第20条第1款第2项关于当场实施行政强制措施补办批准手续的规定,第25条关于延长查封、扣押期限的规定,第32条第1款关于延长冻结存款、汇款的规定;《治安管理处罚法》第82条关于传唤的规定;《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第35条关于采取查封、扣押等行政强制措施,或者解除行政强制措施的规定;《公安机关办理行政案件程序规定》第72条关于重新鉴定的规定;《交通行政处罚程序规定》第16条第6项关于证据先行登记保存的规定等都须经行政机关负责人批准。从以上规范性文件的规定中,除了行政机关自身工作需要,对行政机关负责人批准制度的规定主要体现在限制当事人的财产、人身权利方面,也就是说在对行政相对人作出不利行为之前,应由行政机关负责人进行批准。在上述合肥旅行社诉淮南市交通局案中,被告所属单位工作人员在进行证据登记保存时,涉及行政相对人较大数额财产,未经负责人批准,由现场检查人员直接作出决定,违反了《行政处罚法》第37条和《交通行政处罚程序规定》第16条第6项的规定。法院判决认定被告对该证据登记保存的行政行为违法。应由行政机关负责人批准而未批准的行为,人民法院判决违反法定程序,对规范行政机关依法执法行为提出了更高要求,行政相对人合法权益得以维护和保障。行政机关负责人批准程序作为典型的内部程序,对其违反时,法院采取全面审查的方式认定为程序违法,并对最后的判决结果发挥了重大作用。负责人批准程序是我国法律规范和实践中典型的内部行政程序,虽然不像外部行政程序有行政相对人直接参与,对相对人的权利产生直接影响,“但它深刻影响乃至直接决定当事人的权益”[2]353。“外部效力”一词主要借鉴于德国《联邦行政程序法》第9条关于“行政程序”的定义,“本法意义上,行政程序是指当局对行政行为条件的审查、行政行为的准备和公布,或者对公法合同的缔结采取的具有外部效力的活动。”结合上述案例和本文语境,内部行政程序不仅是行政机关作出具体行政行为的内部程序,它更通过“外化”,对行政相对人的权益产生影响,具有外部效力。
二、内部程序的规范考察与思考
(一)现行规范之反思
《行政处罚法》第55条第3项规定,行政机关违反法定的行政处罚程序的,由上级行政机关或者有关部门责令改正。该规定实质上是对行政程序违法的一种行政机关内部监督机制,对于规范内部程序的运作起到促进作用。违反法定程序的效力如何,在《行政诉讼法》和《行政复议法》、《行政复议法实施条例》中都有明确规定。《行政诉讼法》第54条第2项之三规定,具体行政行为有违反法定程序情形的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。该条的规定对行政行为违反法定程序作否定性评价。《行政复议法》第28条第1款第3项之三规定,具体行政行为违反法定程序的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。同时《行政复议法实施条例》第45条又具体明确了该规定。《行政复议法》删除了原《行政复议条例》关于“具体行政行为有程序上不足的,决定被申请人补正”的规定,进一步明确了违反法定程序的法律后果。虽然法律上明确了违反法定程序将产生的法律后果,但存在的一个问题是,对于“违反法定程序”如何界定,违反负责人批准程序,或负责人集体讨论程序、印章规定等其他内部程序是认定为违反法定程序还是程序瑕疵,对此,法律的规定不明确,也没有其他可供参考的具体标准。在实践中,正是由于这种规范的缺位,不同法院面对类似案件的解释和处理往往不同。而对于内部程序的违反不作出否定性的评价,不仅不利于规范行政机关的行政行为,行政相对人的权利也得不到有效保护。而观察其他国家和我国台湾、澳门等地区的相关做法,给我们带来了思考和处理问题的方向。
(二)相关经验之借鉴
德国《联邦行政程序法》对于行政行为的无效、程序及形式瑕疵的补正、程序及形式瑕疵所导致的后果、瑕疵行政行为的转换、违法行政行为的撤销等都作了明确规定。该法第44条规定,“行政行为具有严重瑕疵,该瑕疵按所考虑的一切情况而明智判断为明显者,行政行为无效”[5]。法律条文虽没有对内部程序与外部程序进行具体分类,但是不影响对违反内部行政程序的行政行为效力的认定。其关于程序瑕疵与程序违法、以及瑕疵补正的规定,对于我们在司法实践中对具体行政行为作出过程中的程序认定提供了参考标准。在英国,行政机关除了依“自然公正原则”遵守程序之外,在成文法上也规定了如批准程序等实施于行政机关内部上下级之间的内部程序规则,但是法律没有明确指出违反时的法律后果,只能根据法院的解释确定,而法院在解释时采取具体问题具体分析的态度,主要根据公共利益和个人利益所受到的影响来决定[6]。该制度是法官自由裁量权的体现,在不违背法律原则和损害公共利益的前提下,对个人权益的保护应当是首要的。我国台湾地区对违反内部行政程序的效力问题则进行了具体的规定,其“行政程序法”第140条第2款规定,“行政处分之作成,依法规之规定应经其它行政机关之核准、同意或会同办理者,代替该行政处分而缔结之行政契约,亦应经该行政机关行政契约之核准、同意或会同办理,始生效力。”该法第158条第1款第3项规定,法规命令,其订定依法应经其他机关核准,而未经核准者,无效。与台湾地区的规定相似,澳门特别行政区对内部程序作了具体规定,其《行政程序法》第119条a项规定,行政行为未经核准,延迟产生效力。第137条第1款c项规定,未经核准之行为不具执行力。上述规定虽不能作为我国法院审理案件的依据,但是在具体案件的审理过程中,法院对于具体行政行为违反内部程序的认定,德国程序瑕疵与程序违法的规定,英国公共利益和个人利益受到的影响等为我们提供了分析思路。在法无明确规定违反内部程序的法律后果的英国,根据法官对具体案件中公共利益和个人利益的权衡进行解释,发挥法官自由裁量的作用。从上述我国现行规范可以看出,同样的问题是在法律上并没有对内部程序的违反作出明确规定,但决不能因此而忽视因违反内部程序而对行政相对人产生的不利后果,在不损害公共利益的前提下,对相对人合法权益的保护是法官对法律条文进行解释,对案件自由裁量的基本要求。此外,台湾和澳门的相关经验,即对于未经核准的行政行为的效力的否定性评价应作为今后我国完善行政程序的努力方向。
三、内部程序的界定与外部效力的判断思路
(一)考察行政行为的性质:授益行政行为还是负担行政行为
从保护行政相对人权益角度而言,对内部行政程序的违反不仅需考虑是否违背了法律的强制性规定,还需考虑作出该程序的基础性行政行为的性质。主要表现为以下两种情形:其一是该具体行政行为为行政相对人设定义务、限制或剥夺权益,即负担行政行为(或不利行政行为);其二是为行政相对人设定权益或减免义务的行为,即授益行政行为。行政机关作出的负担行政行为,因对行政相对人权益进行限制或剥夺,对其权益产生了重大影响,若违反法律规定的内部程序,应属违法,并应予撤销该行政行为。如上述案例中,行政机关作出证据登记保存行政行为过程中违反了《行政处罚法》、《交通行政处罚程序规定》关于“经负责人批准”的强行性规定,该认定行政机关作出的具体行政行为违法。在授益行政行为中,基于信赖利益保护原则,对行政相对人设定权益或免除义务的行为,若不损害第三人合法权益或社会公共利益的前提下,行政机关对内部程序的违反不影响行政行为的效力。如德国《联邦行政程序法》第48条第2款规定,“受益人对该行政行为存在信任,这种信任经过权衡撤回该行政行为与公共利益值得保护的,不得撤回”[7]。
(二)内部行政程序违法的认定:程序瑕疵还是违反法定程序
对于程序瑕疵和违反法定程序的界线,法律上并没有具体标准和明确的规定,法官往往具有较大的自由裁量权,但该自由裁量必须受合理性标准的指导和约束[8]。依照《行政诉讼法》的规定,违反法定程序的行政行为将产生撤销或部分撤销的法律后果,《行政复议法》也改变了原《行政复议条例》程序不足进行补正的规定,须决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法。对内部程序的违反是否必然认定为违反法定程序,理论上程序瑕疵问题的探讨能否作为法官裁判案件的指导,还需结合具体案件情况进行分析。举一案例,在益广中诉漯河市人民政府案中,法院认为,复议被申请人舞阳县国土资源局审核人签字属于行政机关的内部程序,由于行政机关的工作疏忽,审核人没有签字,属行政程序上的瑕疵,不影响行政行为的效力。根据信赖保护原则,不能因行政机关工作人员的疏忽,而撤销行政许可行为。因此法院认定被告市政府的行政复议程序合法③。该案中,法院对于程序瑕疵的认定具有合理性。行政许可作为赋予或确认行政相对人从事某种活动的法定资格或法定权利的具体行政行为,是有行政相对人参与的外部行政行为,但是行政机关在审核、准予许可的过程中,当事人并没有参与,而是行政机关内部进行,由于内部程序的不足,而导致影响行政相对人合法权益的后果。按上述行政行为的性质归类,该许可行为可认定为授益性行政行为,在不损害第三人合法权益和社会公共利益的前提下,该行政许可行为不予撤销符合行政效率的要求,同时也维护了行政相对人对该行政行为的信赖利益,因此,内部程序的不足认定为程序瑕疵,不影响行政行为的效力。与程序瑕疵相比,违反法定程序的认定较为简单。对于法律、法规明确规定需经行政机关负责人批准而未经批准的具体行政行为,对行政相对人的权益产生不利影响,限制或剥夺相对人的合法权益的,当然影响行政行为的效力。从《行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的出发,为了规范具体行政行为,对于违反法律的强行性规定,损害行政相对人合法权益的行为应作否定评价。对于上述讨论的因未经负责人批准而进行证据登记保存的行为,由于该证据对行政相对人的财产权益产生重大影响,对其采取的行政行为限制了其正当权益的行使,影响行政行为的效力。
行政法规制定程序条例范文第5篇
[关键词] 拆迁；法律；征收
【中图分类号】 D920.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）04-076-1
一、新条例中的亮点
（一） 修改拆迁主体，将拆迁主体的由单位和个人转变为地方政府
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条明确规定了房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责。新条例修改了拆迁主体，由之前规定的取得拆迁许可证的建设单位或个人转变为地方政府。新出台的条例将拆迁主体进行了修改，将拆迁的权力收归政府。这一修改会使混乱的拆迁状况得到改善，消除强拆、暴力拆迁等违法拆迁情况，更大程度的维护群众的利益，进而使得社会稳定运行。
（二）新条例确定了征收范围
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条划定了房屋征收的范围为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。
（三）纳入听证制度
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定了群众参与的听证制度。新条例弥补了原有条例的不足之处，纳入听证制度。听证制度的纳入，听取群众意见，了解群众需求，可以使拆迁决策更加科学化、民主化。
（四）补偿制度更加合理化
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定了房屋拆迁补偿按照市场价值确定的方法。第二十七条规定了先补偿、后搬迁的拆迁制度。新条例规定了按照市场价格确定补偿的方法，使补偿定价趋于科学合理，避免被拆迁人经济上的巨大损失，保护其合法财产不受侵害。
二、新条例的不足之处
（一）拆迁决定过程中缺乏公众参与程序
《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并没有加入规定拆迁的决定过程中应进行公开，举行听证会，听取相关群众意见。这明显剥夺了利益相关人的知情权，丧失了表达自身诉求的机会。
（二）补偿规定中缺乏有效地保障给付程序
补偿除了有一个公正的补偿数额之外，更应将补偿款及时、足额支付给被征收人。但新《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有设置有效的保障给付程序，缺乏对给付补偿款的时效限制，及拖欠补偿款应承担的法律责任。
（三）拆迁程序中缺乏事后监督程序
拆迁完成后，政府是否按照拆迁决定时的目的使用房屋和土地而不是将房屋或土地用于商业目的等其他非公共利益目的，拆迁补偿款是否及时到达被补偿人，对于这些问题，新条例都没有予以规定。
三、规范拆迁行为的建议
（一）建立征收决定中的公众参与程序
在收到法院准予征收的裁定后，政府应及时将补偿方案、实施时间等事项予以公告。并在规定时间内举行论证会、听证会征求被征收人、公众和专家的意见。政府必须将被征收人、公众和专家意见记录在案，在加以参考，科学论证后作出适当的拆迁征收方案。这样以来民主的决策，可以避免政府滥用权力，而损害群众的利益。
（二）建立有效地补偿款保障给付程序
在充分落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条“先补偿、后搬迁”的基础上，对补偿款的给付进行时效限制。相关政府行政机关需在拆迁决定下达后6个月内将拆迁补偿款及时支付给受补偿人。对于故意拖欠补偿款，迟发、漏发的情况，应对相关负责机关及负责人予以法律责任追究。
（三）完善对于拆迁补偿的监督制度。
应建立司法监督，加强对拆迁事后的监督管理。有效的司法监督可以约束和限制行政机关的拆迁行为，杜绝违法拆迁，避免社会的发生。
（四）建立违反征收正当程序的法律追责机制
应建立严格的违反征收程序的法律追究责任机制，对于违反法律程序而违法的征收行为，追究相关机关及负责人的法律责任。只有这样，才能让法律法规真正有效地发挥对征收权力和行为的约束及规范作用。
参考文献：
[1]应松年.城市房屋拆迁制度的改革与完善[M].北京：行政管理改革，2010，09.
[2]涂四益.从拆迁到征收-当下中国拆迁面临的问题、出路及难点[J].法学评论，2010，03.
