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行政区域范文第1篇
第二条本条例所称行政区域界线，是指国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。
地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定，维护行政区域界线的严肃性、稳定性。任何组织或者个人不得擅自变更行政区域界线。
第三条国务院民政部门负责全国行政区域界线管理工作。县级以上地方各级人民政府民政部门负责本行政区域界线管理工作。
第四条行政区域界线勘定后，应当以通告和行政区域界线详图予以公布。
省、自治区、直辖市之间的行政区域界线由国务院民政部门公布，由毗邻的省、自治区、直辖市人民政府共同管理。省、自治区、直辖市范围内的行政区域界线由省、自治区、直辖市人民政府公布，由毗邻的自治州、县（自治县）、市、市辖区人民政府共同管理。
第五条行政区域界线的实地位置，以界桩以及作为行政区域界线标志的河流、沟渠、道路等线状地物和行政区域界线协议书中明确规定作为指示行政区域界线走向的其他标志物标定。
第六条任何组织或者个人不得擅自移动或者损坏界桩。非法移动界桩的，其行为无效。
行政区域界线毗邻的各有关人民政府应当按照行政区域界线协议书的规定，对界桩进行分工管理。对损坏的界桩，由分工管理该界桩的一方在毗邻方在场的情况下修复。
因建设、开发等原因需要移动或者增设界桩的，行政区域界线毗邻的各有关人民政府应当协商一致，共同测绘，增补档案资料，并报该行政区域界线的批准机关备案。
第七条行政区域界线毗邻的任何一方不得擅自改变作为行政区域界线标志的河流、沟渠、道路等线状地物；因自然原因或者其他原因改变的，应当保持行政区域界线协议书划定的界线位置不变，行政区域界线协议书中另有约定的除外。
第八条行政区域界线协议书中明确规定作为指示行政区域界线走向的其他标志物，应当维持原貌。因自然原因或者其他原因使标志物发生变化的，有关县级以上人民政府民政部门应当组织修测，确定新的标志物，并报该行政区域界线的批准机关备案。
第九条依照《国务院关于行政区划管理的规定》经批准变更行政区域界线的，毗邻的各有关人民政府应当按照勘界测绘技术规范进行测绘，埋设界桩，签订协议书，并将协议书报批准变更该行政区域界线的机关备案。
第十条生产、建设用地需要横跨行政区域界线的，应当事先征得毗邻的各有关人民政府同意，分别办理审批手续，并报该行政区域界线的批准机关备案。
第十一条行政区域界线勘定确认属于某一行政区域但不与该行政区域相连的地域或者由一方使用管理但位于毗邻行政区域内的地域，其使用管理按照各有关人民政府签订的行政区域界线协议书有关规定或者该行政区域界线的批准机关的决定执行。
第十二条行政区域界线毗邻的县级以上地方各级人民政府应当建立行政区域界线联合检查制度，每5年联合检查一次。遇有影响行政区域界线实地走向的自然灾害、河流改道、道路变化等特殊情况，由行政区域界线毗邻的各有关人民政府共同对行政区域界线的特定地段随时安排联合检查。联合检查的结果，由参加检查的各地方人民政府共同报送该行政区域界线的批准机关备案。
第十三条勘定行政区域界线以及行政区域界线管理中形成的协议书、工作图、界线标志记录、备案材料、批准文件以及其他与勘界记录有关的材料，应当按照有关档案管理的法律、行政法规的规定立卷归档，妥善保管。
第十四条行政区域界线详图是反映县级以上行政区域界线标准画法的国家专题地图。任何涉及行政区域界线的地图，其行政区域界线画法一律以行政区域界线详图为准绘制。
国务院民政部门负责编制省、自治区、直辖市行政区域界线详图；省、自治区、直辖市人民政府民政部门负责编制本行政区域内的行政区域界线详图。
第十五条因对行政区域界线实地位置认定不一致引发的争议，由该行政区域界线的批准机关依照该行政区域界线协议书的有关规定处理。
第十六条违反本条例的规定，有关国家机关工作人员在行政区域界线管理中有下列行为之一的，根据不同情节，依法给予记大过、降级或者撤职的行政处分；致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法关于罪、罪的规定，依法追究刑事责任：
（一）不履行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书规定的义务，或者不执行行政区域界线的批准机关的决定的；
（二）不依法公布批准的行政区域界线的；
（三）擅自移动、改变行政区域界线标志，或者命令、指使他人擅自移动、改变行政区域界线标志，或者发现他人擅自移动、改变行政区域界线标志不予制止的；
（四）毗邻方未在场时，擅自维修行政区域界线标志的。
第十七条违反本条例的规定，故意损毁或者擅自移动界桩或者其他行政区域界线标志物的，应当支付修复标志物的费用，并由所在地负责管理该行政区域界线标志的人民政府民政部门处1000元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，并依法给予治安管理处罚。
第十八条违反本条例的规定，擅自编制行政区域界线详图，或者绘制的地图的行政区域界线的画法与行政区域界线详图的画法不一致的，由有关人民政府民政部门责令停止违法行为，没收违法编制的行政区域界线详图和违法所得，并处1万元以下的罚款。
行政区域范文第2篇
关键词：行政边界；区域；环境行政；执法监督；“锰三角”
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）03-0154-03
环境行政执法是指行政机关按照法律、法规和行政规章的规定，对环境行政管理相对人采取的直接影响其权利、义务，或者对环境相对人的权利、义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。环境行政执法监督是指一切国家机关、社会团体、政党、公民对各级环境行政机关及其工作人员的环境行政执法行为是否合法、适当进行监督、审查以及采取必要措施予以纠正的总称[1]。在行政边界区域，如“锰三角”地区，由于跨行政区立法、管辖权、监督权的差异，环境行政执法监督面临诸多法律困境。
一、行政边界区域环境行政执法监督的特殊性
就单一行政区域而言，对环境行政执法行为进行监督，相对容易界定。在单一行政区域内，由于监督主体范围――本行政区域内的环境行政执法监督主体范围――相对确定；监督对象――本行政区域内的环境行政执法行为――相对确定；以及监督内容――本行政区域环境行政执法监督主体对环境行政执法行为合法性、合理性的审查与评价――相对确定，这些因素使得单一行政区域内的环境行政执法监督相对易于分辨与实施。而行政边界区域环境行政执法监督则不同，更多地体现了环境行政执法监督的特殊性。
首先，监督主体的范围不易确定。行政边界区域环境行政执法监督的主体，应当是对边界行政区域环境行政执法行为有监督权的国家机关、组织和公民等。行政边界区域环境行政执法往往涉及到相邻的两个或两个以上行政区的环境保护监管部门，由于行政区划对自然环境的人为分割，相邻两个或两个以上行政区的环境行政执法机关的管辖权以及执法权很容易产生冲突，从而导致行政边界区域环境行政执法监督的主体范围不易确定。
其次，监督对象的差异性。环境行政执法监督的对象是环境行政执法行为。在行政边界区域，环境行政执法主体作出环境行政执法行为的法律依据常常由于行政上的条块分割而不同。而环境行政执法监督主体对这些有差异的环境行政执法行为很难按照统一的标准对其合法性、合理性进行审查与评价。
最后，监督行为的复杂性。行政边界区域环境行政执法监督的复杂性是由行政边界区域环境行政执法行为的复杂性决定的。行政边界区域环境行政执法较其他行政执法的法规体系庞杂，执法依据复杂多样，而且常呈现区域性差异。
二、行政边界区域环境行政执法监督的必要性和法律困境
“锰三角”地带位于湘渝黔三省市交界处，主要是指湖南湘西州花垣县、贵州松桃苗族自治县和重庆秀山土家族苗族自治县的电解锰企业集中地区，是我国最大的电解锰生产基地[2]。近年来，由于当地锰业迅速扩张，“锰三角”环境污染日趋严重，同时也带来了“锰三角”环境污染治理难题和“锰三角”行政边界区域环境行政执法监督法律困境。
（一）行政边界区域环境行政执法监督的必要性
以“锰三角”地区为例，首先，“锰三角”地区虽然在行政区划上对自然环境进行了人为分割，但是一衣带水的环境整体性关系使得该地区的环境治理不再只是一个县的环保监管部门的责任。其次，“锰三角”环境治理中存在着环境行政执法的简单、粗暴做法，环保监管部门对于企业的排污行为作出收取高额排污费、吊销营业执照的行政处罚决定，环境行政执法的合法性和合理性存疑。最后，“锰三角”地区的环境行政执法由于缺乏综合性的区域环境法律和统一的标准，行政执法的规范程度不高。可见，建立行政边界区域环境行政执法监督是十分有必要的。
（二）行政边界区域环境行政执法监督的法律困境
我国虽然有不少关于跨行政区的区域环境法律规范，但均分散于法律法规之中，缺乏综合性的区域环境法律[3]。各行政区地方立法主体都有权对本行政辖区内环境事务进行立法，这会产生相邻行政区环境立法差异甚至冲突，如2007年实施的《重庆市环境保护条例》在全国首次明确规定了“倍罚制”和“日罚制”，可是，湖南省和贵州省却并没有类似规定，这样，对同一性质和程度的违法排污行为的执法和司法，三省市边界的“锰三角”区域会产生差异悬殊的结果[4]。类似的，由于湖南、贵州、重庆三省市对环境行政执法监督权的规定各有所异，也为有关机关、个人和其他组织行使监督权设置了障碍。
“锰三角”地区的环境行政执法监督法律困境，从根本上来说是行政边界区域环境行政执法监督的特殊性在特定区域的具体表现。首先是监督主体的确定。对于“锰三角”地区某环境保护监管部门作出的环境行政执法行为，哪些主体有监督权？其次是对监督对象的评价标准。如前所述，与重庆市不同，湖南省和贵州省并没有制定“倍罚制”和“日罚制”等类似规定。假设依照重庆市的规定，对湖南省境内的企业作出“倍罚”或“日罚”的环境行政执法行为，有监督权的机关、个人和其他组织对此应如何评价？最后是对监督行为的界定。对于“锰三角”地区某一具体环境行政执法行为，环境行政执法监督主体应作出怎样的监督行为？
三、行政边界区域环境行政执法监督的本质属性
《环境保护法》第20条虽然在法律上为行政边界区域的环境行政执法和司法作了原则性规定，同时也为行政边界区域环境行政执法监督突破法律困境提供了思路。2011年，在环保部环境监察局的推动下，湖南、贵州、重庆三省市环保部门共同见证了“锰三角”地区三县人民政府《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》的签订，共同应对区域性环境问题。
（一）行政边界区域环境行政执法监督的程序性
《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》的签订，是三县人民政府为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的举措。其中，定期联席会商机制要求，建立三县人民政府区域环境联合治理联席会议制度，每年轮流由三县人民政府举办和主持至少一次。交流经验，通报信息，共同对区域性生态环境问题进行研究解决。这不仅为三县联合治理“锰三角”环境问题提供了程序保障，同时，“交流经验，通报信息”也可以作为环境行政执法信息获取、区域环境行政执法行为监督的重要途径。
因而，在该《协议》下，可以通过程序上的设置以完善“锰三角”地区区域环境行政执法监督的程序性。比如，会议上应当列席三县人民政府环境保护主管部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门以及要求对“锰三角”区域环境行政执法进行监督的相关监督主体。
（二）行政边界区域环境行政执法监督的建议性
2012年4月13日新华社“新华视点”发表新闻调查文章称，当时花垣县共有14家电解锰企业，其中6家尾矿库存在无资质设计、施工的问题，占总数的43%；有11家尾矿库无排洪泄渗设施，占总数的86%；尾矿库坝体偏薄、外坡坡度比达不到要求占总数50%以上；3家尾矿库坝址选择不合理，尾矿库建在村庄和居民区上游；半数以上的尾矿库已满库，无调洪库容，隐患突出。对于这种现状，下游的松桃县环保监管部门预见到汛期将至，立即向花垣县环保监管部门发出了行政建议，督促其进行环境行政执法，切实保证电解锰企业在汛期来临前排除安全隐患，避免造成重大环境污染事故对花垣县及下游的松桃县造成损失。
联防联控长效机制旨在通过三县环境保护监管部门的合作治理“锰三角”环境问题，行政边界区域环境行政执法监督的建议性表明，当行政边界区域发生环境问题，而当地环境保护监管部门对此没有管辖权时，通过行政建议的形式监督有管辖权的环境保护监管部门进行环境行政执法，是合法而有效的。
（三）行政边界区域环境行政执法监督的协商性
根据《环境保护法》第20条规定，在行政边界区域环境行政执法监督上，主要表现为协商性。根据该《协议》建立跨界生态环境事故协商处置机制，“积极协调处理纠纷，跨界水污染纠纷发生后，应立即召开联席会议进行协商处理，并按照协商处理意见予以落实”。另外，根据湘渝黔三省（市）行政执法监督的一般性规定中均有关于行政执法监督协商性的规定。
2012年5月，重庆秀山县某电解锰企业发生尾矿泄露事故，造成严重水污染，直接影响到下游湖南花垣县水质。事故发生后，三县决定立即召开联席会议进行协商处理，会议决定由秀山县环境行政执法部门处置此次事故，花垣县和松桃县的环境保护监管部门联合监督秀山县的环境行政执法行为。最终此次事故在花垣县和松桃县的联合监督指导以及秀山县环境行政执法部门正确处置下得到妥善处理。
四、行政边界区域环境行政执法监督体制机制的构建
综上所述，“锰三角”行政边界区域环境行政执法监督应在现有的法律法规之下，以《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》为核心，遵循建议性、程序性、协商性的特点，从而发挥其监督作用。以“锰三角”为引例，行政边界区域环境行政执法监督体制机制的构建可以从以下几个方面着手。
（一）推动行政边界区域环境行政执法监督立法
在我国，行政相对人对环境行政执法行为的监督包括以下几个方面：立法机关对环境行政执法行为的监督；检察机关、行政监察机关对环境行政执法行为的监督；上级环境行政机关对其下级环境行政机关执法行为的监督以及社会团体和公众对环境执法行为的监督[5]。如果不明确彼此的职责，众多的监督主体便难以形成合力。为解决这一问题，从行政边界区域环境行政执法监督的大环境上看，应制定统一的《行政边界区域环境行政执法监督法》，为行政边界区域环境行政执法监督提供可靠的法律保障。其别包括：监督机关及其职责权限；监督的内容和形式；监督程序；相关的法律责任。
（二）建立健全行政边界区域环境行政执法监督制度体系
为适应环境保护任务不断加重的形势，加强规范环境行政行为，应健全系统内部监督机制[6]。首先，通过行政执法责任制加强行政执法内部监督。其次，加强行政监察遏止环保违法。通过进一步加强监察机关及其工作人员依法依纪办事的责任感和使命感，加深行政监察权是法律赋予的公权力的认识，必须依法行使，放弃行使是失职行为，要承法律和行政责任。最后，要完善环境行政系统外部监督机制。深化政务公开，扩大公众参与；完善环境执法的司法监督机制，建立环境公益诉讼制度；探索构建我国非政府组织外部监督机制。
（三）探索建立行政边界区域环境行政执法联合监督机制
“锰三角”地区可以区域环境联合治理联席会议为契机，研究设立“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组，确定行政边界区域环境行政执法监督的专门机构和人员。环境行政执法联合监督小组组长由三县环保监察部门负责人轮流担任，每届任期一年，负责牵头制定当年三县行政边界区域环境行政执法联合监督计划并组织、协调实施。在每年的区域环境联合治理联席会议期间，“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组应组织召开工作会议，通报、交流三县环境行政执法监督信息，有关监督主体也可以在会议上提出监督意见。经共同研究决定，对“锰三角”地区具体环境行政执法行为确有监督必要的，确定监督主体，明确监督方式，如下达行政命令，向环保监管部门提供行政建议，提起行政诉讼等，务求行政边界区域环境行政执法联合监督落到实处[7]。
在保障行政边界区域环境行政执法相对人合法权益方面，“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组可以根据相对人的实际需要，召开行政边界区域环境行政执法听证会；对于具体环境行政执法行为侵害相对人合法权益的，可以建议其向有管辖权的中级人民法院提起行政诉讼。建立和完善环境执法监督部门联动机制和区域联动机制，健全区域、流域环境执法监督协作机制，完善与其他相关行政执法监督部门的联合执法，加强与司法机关的密切配合与协作。
建立广泛的社会监督机制。构建环境行政执法监督网络，密切专业执法监督和社会监督之间的配合。加大行政边界区域环境行政执法监督信息公开力度，健全环境投诉举报制度。完善人民监督员制度，健全环境听证制度。建立重大环境违法案件新闻会制度，在舆论监督方面完善对政府及相关部门环保履职的监督检查机制。新闻媒体可以全程参与区域环境行政执法过程，对环境行政执法进行全程实时报道，必要时这些报道内容可以作为区域环境行政执法监督的证据。最后，应加大行政执法监督法制宣传力度，树立环境行政相对人维权意识，营造良好的环境行政执法监督社会氛围，充分调动行政边界区域环境行政执法社会监督力量的积极性，形成行政边界区域环境行政执法社会监督的强大合力。
参考文献：
〔1〕〔5〕李祝才.加强和改善我国环境行政执法监督初探[N].闽西日报，2005-11-14（1）.
〔2〕蒋辉.民族地区跨域治理之道：基于湘渝黔边区“锰三角”环境治理的实证研究[J].贵州社会科学，2012，（3）：74-79.
〔3〕肖爱.区域环境法治：困境与对策[J].求索，2011，（3）：164-166.
〔4〕肖爱.论区域环境法治中的权力结构[J].法学杂志，2011，（9）：118-120.
行政区域范文第3篇
目前，中国的区域经济发展主要是以行政区为范围，导致经济区与行政区高度重合，逐渐形成中国特有的行政区经济。“珠三角”区域经济发展一直处于国内前列。珠三角经济发展虽然保持着快速的增长态势，但是在2011年以后经济增长速度明显减慢。究其原因，在于珠三角中各市也深受行政区经济的影响，区域内各地区存在着争资源、争投资、争中心等现象，造成资源浪费、重复建设、产业趋同。虽然，珠三角因其优越的地理位置以及率先发展起来的产业优势仍会保持其经济的稳定增长，但这种行政区经济会逐步减慢其增长速度，长期下去很可能导致负增长，阻碍区域经济的发展。现行行政区划与区域经济发展的不协调是阻碍区域经济发展的一大不利因素。首先，我国现行行政区域的边界大多交错相接，使许多省区的边界界限不清，易引起行政边界纠纷，从而阻碍区域经济合作；其次，我国领土广阔，多数省区的行政面积过大，不利于行政管理，影响省区之间的经济合作；再次，我国行政区划层级过多，严重影响行政管理效率，不利于各行政区域间的经济合作；最后，我国有34个省级行政单位，而其中仅有4个直辖市，直辖市数量偏少，不利于区域经济的发展。因为直辖市对跨地区经济的发展起着很好的桥梁作用。
中国当前的行政区划阻碍区域经济发展，特别表现在地方保护主义。一方面，实行地方保护主义虽能在短期内保护本地企业，发展本地经济，但这却不利于地方企业的长期发展，最终造成本地经济受损；另一方面，地方保护主义对外地经济的排斥会引起外地的打击报复，外地采取同样的地方保护政策，最终导致两败俱伤的局面，不利于区域经济的共同发展。虽然，地方保护主义在一定程度上会促进地方经济的发展，但总的来说弊大于利。而地方保护主义对市场经济体制的抵制和阻碍作用则是其最大的危害。市场经济要求突破行政边界的限制，而地方保护主义则是以行政区为范围限制国家和地方的对外开放。而市场经济体制要求劳动、资本和产品等生产要素的社会化，实现生产要素的自由有序流动和科学合理配，要求打破地区限制，要求变地方经济为区域经济。因此，地方保护主义可以说是对市场经济体制的否定，它在行政区内保护落后并抵制先进，使应由市场配置的各种生产要素的转变为行政配置，使行政区内只考虑短期的地方经济利益忽视长期的区域经济利益。
二、促进我国行政区划与区域经济协调发展的建议
1．调整行政区划促进区域经济的发展①减少行政层级，增加省级行政区及缩小省级行政区规模。我国行政区划层次过多，但省级行政区数量过少，且各省级行政区面积大小相差过于悬殊，例如：新疆省的面积是山东省面积的10倍多。过大的省级行政区必然导致行政管理层次的增加，不利于省级行政区对基层行政区的直接领导，使区域内各项资源不能得到合理的配置，从而不利于区域经济的整体发展。而重新划分省级行政区，要在省内对经济发达地区、经济一般地区、经济落后地区进行合理的配置，以经济发达地区带动经济一般地区、经济落后地区的发展，促进区域经济的共同发展。②增设直辖市。我国现有34个省级行政单位，而其中仅有4个直辖市，直辖市数偏少。因行政区划影响着区域经济的发展，直辖市的设立促使其成为经济中心，并带动周边经济的发展。在增设直辖市时，更要注重布局的合理性，否则容易形成直辖市经济，不利于区域经济的发展。
2．建立区域经济合作机制地方保护主义的出现主要是由于各地方对地方经济利益的追求和地方经济发展的不平衡。因此，要从根本上破除地方保护主义，必须建立既有制度约束又有利益驱动作用的区域经济合作机制。具体方法如下：①建立合理的激励机制。区域经济的发展取决于区域内资源的合理配置。合理的激励机制有助于各地方政府改变只追求地方利益的狭隘经济发展观，将区域内分散的生产要素有机地整合起来进行合理配置，实现区域经济和地方经济的共同发展。②建立有效的约束机制。在区域合作过程中，区域内成员之间存在着各种利益关系，致使它们之间经常发生利益冲突，从而导致合作关系的破裂。因此，我们需要构建起有效的约束机制，以适当而严厉的制度来规范区域内各方的行为从而保障它们各自的利益，以维护区域内各方的长期合作关系，促进区域经济的发展。③建立全面的信息共享机制。一些信息经济学家认为，要达到帕累托最优的条件就是信息对称。所以，需要突破行政区划的限制构建区域内的信息共享机制，使区域内分散的资源得到合理的配置，促进区域经济更好更快的发展。④建立完善的利益补偿机制。区域经济合作是为了追求区域经济利益整体的最大化，但区域中地区发展的不平衡将导致地方保护主义的出现。为了平衡各方利益，破除地方保护主义，建立和完善利益补偿机制是十分必要的。
行政区域范文第4篇
近年来，跨行政区域水污染事件时有发生。淮河治水工程历时10年，耗资600亿人民币，涉及豫皖鲁苏4省，声势浩大。2004年夏天，淮河暴发了历史上最为严重的污染事故，淮河水污染政府管制政策失效。由于企业的违法超标排放，2005年12月，作为广东饮用水源的北江韶关段发生了镉污染事故，直接影响了下游居民的饮水安全。2006年9月发生的湖南岳阳砷污染事件同样给居民的生产和生活造成了巨大危害。2007年5月，爆发了水体严重富营养化的太湖蓝藻污染事件。还有豫鄂交界地区白河污染、江浙边界水污染、苏北鲁南龙王河污染等。我国跨行政区域水污染问题已经引起了社会的广泛关注，其危害波及多个行政区域，给涉水地区的经济发展以及人们的生存安全造成影响，更严重的是导致了各行政区域间的利益摩擦和矛盾冲突，极大地损害了社会和谐。如何解决跨行政区域水污染问题，已经成为我们面临的重大历史课题。
关于跨区域水污染问题，国内外学者作了大量的研究。Egteren(1997)针对污染者付费政策缺乏足够激励，提出需要在跨境污染治理中引入横向转移机制以促进合作得益的实现。Gray and Shadbegian(2004)研究发现，外溢程度越强则跨域水污染程度越严重，尤其是在该州的治污收益可能被其他州分享时表现更突出。V.Bosetti(2008)指出，环境政策应关注技术外溢效应的影响，人们在能源研发投资方面存在搭便车的动机和行为，直接影响到各涉水地方政府经济与环保政策的制定和实施。Sigman(2004)研究了美国在分权体制下越界污染的管制效率问题，并通过调查数据分析了分权管制与是否存在搭便车以及搭便车的程度问题。我国学者曾文慧(2008)专门对越界水污染问题进行了系统和深入的研究。孙泽生(2008)等提出通过自主协商和横向要素转移等自组织模式强化上游的治理、融资和监督激励，可有效地实现分散信息下的上下游之间的激励相容。张可云和张文彬(2009)指出，我国所有流域环境保护面临的共同特点是外部性的非对称性。即特定流域上游地区所处的地理位置使其污染排放对下游地区的影响要大于后者对前者的影响，这预示着跨行政区域水污染问题在管制政策选择方面具有特殊性。
立足于我国流域和区域水污染管制之间的矛盾，本文分析了地方政府环境管制自身的外部性对跨行政区域水污染问题产生的影响，将跨域水污染问题内嵌到以晋升激励与财政分权为特征的治理模式当中，阐释了我国跨域水污染问题恶化的原因及现行管制政策的困境，运用管制经济学相关理论提出解决我国跨域水污染有效管制的对策。
二、跨行政区域水污染的成因
外部性理论认为，政府可以有纠正企业环境污染的行为。这个结论是建立在政府公权力具有完美性的假设之上的。政府作为独立的利益主体，亦不可避免地存在着自利的倾向。经济人假设同样对政府适用，因此政府管制本身亦存在着外部性问题。我国有许多河流都穿越2个或2个以上的行政区，河流排污行为具有外溢效应，各涉水行政区都有将环境管制的收益集中在本辖区内而将成本分散到辖区之外的倾向，再加上跨行政区域水污染外部性的非对称性，上游行政区有动力以扩大这种收益与成本分离的程度来谋取本辖区利益，这种成本与收益的分离类似庇古式分离。
我国实行条块分割的行政管理体制，流域的整体性与各涉水行政区域的分割性之间存在着矛盾。在影响跨域水污染管制政策制定和实施的诸多因素之中，晋升激励和分税制财政管理体制是相对重要的。晋升激励作为一种行政治理模式，指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升。在各种竞赛考核指标之中，GDP易于观察和度量，这种以GDP为主要考核指标的晋升锦标赛有效地促进了我国经济的迅速增长，但也产生了一系列的扭曲性后果(周黎安，2007)。晋升激励效应促使各涉水地方政府努力制造政绩，片面追求经济发展的高速度，忽视对本辖区水污染的管制，而流域水污染的单向性和流动性，使得各涉水地方政府可以无偿地将制造经济高速发展的水污染成本尽可能地转嫁给下游行政区域。这种以邻为壑的自利行为在现有的地方行政治理体制下缺乏强有力的约束，最终导致管制政策的失效。1994年以来，我国实行分税制财政管理体制。已有文献认为，财政分税制改革为地方政府发展本地区经济提供了动力，促进了地区之间的竞争，带来了我国经济的持续增长，但同时也带来了许多不容忽视的问题(张晏和、龚六堂，2006)。从博弈的角度来看，跨行政区域水污染问题的解决需要各涉水地方政府采取彼此合作的策略，但权力分散的地方政府具有自利倾向，使得这种合意很难自觉地达成，跨域水污染外部性的非对称性使得各上游地区会采取放松管制的策略，创造有利的投资环境，鼓励潜在污染企业的投资行为，以获得政治和经济方面的优势。晋升激励和财政分权两种制度安排鼓励了涉水地方政府的自利行为，增加了跨域水污染的管制难度。这种考核制度传递着上级政府在诸多晋升考核标准中对经济增长这一单一维度的偏好，降低了地方政府的环境管制水平(张军等，2007)。
在晋升激励和财政分税制的制度背景下，我国制定跨行政区域水污染管制政策应当处理好三个方面的关系：1 流域的整体性和区域的分割性之间的矛盾；2， 流域各涉水地方政府之间的竞争与合作，尤其表现在流域上下游地方政府之间的矛盾；3 涉水地方政府与所辖区域内潜在污染企业及民众之间的博弈。正确地处理好这三个方面的矛盾是解决跨行政区域水污染问题的关键。
三、现行管制政策及其弊端
我国跨域水污染管制政策主要是通过制定相关的跨域水污染法律法规来实施的。我国先后在七大流域建立了专门的流域水资源保护机构，组织层级上隶属于水利部各流域水利委员会，对流域水资源实施统一管理，流域水资源保护机构是事业单位性质，在名义上受水利部与环境保护部的双重领导。流域水资源保护机构负责协调、解决有关流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他职权。同时，法律规定，各涉水地方政府对本辖区的水环境负责。确保本辖区水环境目标的实现，本辖区地方政府定期向本级人大常委会报告辖区内流域水污染防治工作的进展情况。我国采取的具体的管制手段主要包括命令与控制手段、排污收费制度以及信息披露制度等。结合我国跨域水污染管制政策及实践，我们认为，现行管制政策存在以下几个方面的弊端：
(一)跨域水污染管制法律法规体系不完善
我国涉及跨域水污染管制的法律规范分散于不同的环保法律当中，涉及的条款并不丰富，国家至今尚未出整的有针对性的关于跨域水污染政府管制
的法律。现有的法律条款对跨域水污染管制的规定比较笼统，程序法的缺失使得法律缺乏具体的可操作性。同时，现有跨域水污染专门立法的级别和层次过低，大多是行政主管部门的法规、规章或其他规范性文件，缺乏权威性。在晋升激励和分税制改革制度背景下，政府片面地追求GDP的高速度，制造政绩，以期获得晋升和满足其预算最大化，加上法律的不完善，客观上放松了对政府部门的约束。
(二)跨域水污染管制机构缺乏权威和执行力
以流域为单元实行综合管制已普遍被世界各国政府和学者接受，但我国实际上并没有形成一个具有统一职权和执行效力的跨域水污染管制机构。流域水资源保护机构名义上虽受水利部与环境保护部的双重领导，但在编制上为水利部的派出事业单位，负责具体水污染管制事宜的环保部门的领导权在实际中并不容易落实。水利部门和环保部门相应地受各级地方政府领导，其财政权和人事任免权由地方政府掌控，这种地位的不独立性容易使其行为受地方政府意志的支配。在晋升激励和财政分税制的制度背景下，各涉水地方政府有意愿和能力干涉环保部门的行为，使各种水环境保护事务让位和屈就于更实惠的地方经济发展。
(三)各涉水地方政府间缺乏有效的合作监督机制
区域经济发展的不平衡加剧了跨域水污染问题。流域上下游地区处于不同的发展时期，面临不同的发展任务，在晋升和财政分税制的激励下，上游地方政府只关心本辖区的经济发展，缺乏管制辖区内企业污染行为的有效激励。流域水污染具有外部性的非对称性特征，在没有建立合作机制的情况下，下游政府在遭受了来自上游的污染后亦无权惩处上游企业的污染行为，致使上游地方政府存在严重的“搭便车”心理，放松对辖区内污染企业的管制。我们认为，环保部门的先天缺陷性以及跨域水污染问题的复杂性使得这种监督功能的发挥大打折扣。
四、跨域水污染管制政策建议
(一)完善我国跨域水污染管制法律体系
应结合近年来跨域水污染政府管制的实践经验，制定具有统一性、权威性和普遍效力的《跨行政区域水污染防治法》。该法律应当体现出对程序性立法的重视，实现对跨域水污染各项法律条款规定的具体化和操作化。同时，制定适合特定流域自然条件、水文特征、经济发展水平等方面的单行法律，实现因地制宜的有效性。在晋升激励和财政分权治理模式下，应当以法律的形式重点将水生态、水环境指标纳入政府官员政绩考核体系中，引入“一票否决制”。
(二)建立独立的、具有统一职权和执行效力的管制机构
管制过程涉及各利益集团的博弈与冲突，意图保持中立地位的管制机构必须被授予巨大而广泛的权力，具备相当的独立性与权威性，才可能实现管制的政策目标(王俊豪，2008)。适度的职责调整和产权整合可以有效地削弱“多龙治水”所导致的行政权“缺位”和“越位”的风险。将各经济管理部门和行业主管部门有关流域水资源管理的行政职权分配给流域管制机构，实现流域水资源行政权责的整合与政令的统一，突出管制机构的独立性和权威性，以及水污染治理的技术性和专业性。
(三)建立有效的跨行政区域协商合作机制
在流域各地方政府间探索建立各种跨域环境合作机制，如泛珠三角跨行政区的“联席会议”、长江流域的“长江论坛”(齐晔，2008)，加强对整个流域战略愿景的设计和产业结构的调整，实现流域经济发展和水资源保护一体化。其首要工作就是由跨域管制机构在跨行政区界水流断面建立统一精确的水质监测系统，即时记录跨界断面水质各项数据指标，各行政区域均可以对上游给自己造成的污染损失要求补偿，这种补偿的裁决可以诉诸于法律。生态补偿机制是运用市场的方式解决上下游地区水污染纠纷的有效手段。上下游应从比较优势出发，实现错位发展，经济落后的上游政府应选择与下游地区互补的产业或者是处在同一产业链上的不同阶段产品(张可云和张文彬，2009)。
行政区域范文第5篇
【关键词】区域行政法律冲突 冲突法 区域行政合作
国内各区域经济一体化的快速发展，要求消除用以保护地方利益为目标的地方立法之间的冲突，区域行政法律冲突研究因此应运而生。区域行政法律冲突是指我国大陆地区享有地方法制定权的两个以上互不包容的行政区域之间的行政法律冲突。区域行政法中的“区域”是指有权制定地方性法规和地方政府规章的行政区域，而非“区域经济”中所指的具有紧密文化、经济和地缘关系的多省、市地区的联合区域。也不同于一国境内不同法域之间的区际法律冲突。①“行政法”一般是指规定国家行政管理活动，调整行政关系的法律规范的总称。②而构成区域行政法律冲突的“行政法”仅指具有地方法制定权的地方政府机关所制定的地方性行政法规和地方政府规章。
产生区域行政法律冲突的原因主要有：立法主体多元化的存在；各行政区域政治、经济、文化、生活等差异的存在；行政区域边界划分不明确和跨边界行政事务的大量存在等。区域行政法律冲突的存在损害了国家法制的统一，动摇了法律权威，给执法、守法、司法造成混乱，同时也破坏了我国统一的社会主义市场经济，并造成了不必要的资源浪费，最重要的是直接给公民利益造成严重损害。
我国关于解决区域行政法律冲突的立法现状
尽管实践中区域行政法律冲突已经给国家、社会和公民的发展、利益造成严重损害，但我国关于解决区域行政法律冲突的法律规定少之又少，而且非常不明确。除了在立法法中规定了各个地方制定的法规在本地区实施，各部门制定的规章和地方政府规章在各自权限范围内实施外，就是在行政处罚法、公司登记管理条例、婚姻登记条例、收养法、担保法、土地管理法、行政救助制度、流动人员计划生育工作管理办法等行政法规中对于行政管辖冲突分别作出了由行为发生地行政机关管辖、行政相对人所在地行政机关管辖、不动产所在地行政机关管辖、行政救助的地域管辖、计划生育行政事务的地域管辖等原则。显然立法对于法律冲突的规定是非常有限的，除了作出“地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例仅在本行政区域内实施”的一般性规定外，没有真正意义上的法律选择法规定。而且是否确定了地域管辖就意味着确定了适用的法律？该管辖机关是否必须适用其本行政区域的地方法？是否存在适用其他区域的地方法更合适的机会？这些问题都值得研究。
解决我国区域行政法律冲突的建议
针对法律冲突，国际私法中的解决途径有两种：一种是制定统一的实体法规范，但这种方式对于我们解决国内区域行政法冲突是不合适的。因为制定统一的中央实体法就违背了地方法存在的积极意义，也就与发挥地方积极性和创造性背道而驰。我们只能比照国际私法的另外一种主要方法，那就是采用区域行政冲突规范去缓和地方法冲突，这种方式既能发挥地方的积极效用，又能克服法制不统一而产生的消极影响。在某些方面，也可以效仿国际法的相关规定，采用行政协助和行政合作等手段从根本上解决法律冲突。
制定区域行政法律冲突法。冲突法是国际私法独有的法律制度，是指明某一法律关系应当适用何种法律的法律选择法。杨解君、孟红老师在其著作里将区域行政冲突法称为区域行政法。③但作者认为区域行政法应当包括所有解决区域法律冲突的行政立法，除了包括冲突法以外，还应包括区域行政合作所订立的统一立法。
区域行政冲突规范可以针对不同的行政法律关系有不同的规定，作为对于该问题的初步研究，作者在此也只能提出一些法律适用或选择的原则：
属人原则。该原则是依法律关系中当事人的居所作为标准的原则。在国际私法中，属人法是作为一项系属公式，主要以当事人的国籍、住所或习惯居所作为连结点。在区域行政冲突规范中属人原则应当包括行政相对人的住所和行政机关所在地两种标准。比照国际私法的做法，针对有关行政相对人的身份、能力、资格等方面，因各地具体情况不同导致法律规定的不同，而在选择法律时考虑到身份、能力、资格往往是与行政相对人所处地方关系较为密切的原因，一般适用行政相对人的住所地法律是较为合适的。
物之所在地原则。“物之所在地法”是国际私法上较早产生也是较为普遍适用的一项系属。这一原则能够广泛适用是因为它既符合物之所在地的利益需要，也方便了对于物权的控制和保护。在我国各个地方的行政立法中也有对于土地的使用权转让和房屋的所有权转让的不同规定。
行政相对人的行为地或事件发生地原则。“行为地法”在国际私法中是指法律行为发生地所属国的法律，它起源于“场所支配行为”这一法律古谚。因为法律行为的多样性导致国际私法中“行为地法”内容的丰富多彩。比如包括“合同缔结地法”、“合同履行地法”、“婚姻举行地法”、“侵权行为地法”等。行政相对人所作的行为一般都是由行为地的行政机关管辖并且适用当地的地方性行政法律规范。所以行为地原则在区域行政法规范中因受到行政法自身的羁束性和强制性的影响，主要表现为行政相对人的行为地原则的普遍适用。
意思自治原则和最密切联系原则。这两项原则属于主观连结点，比起其他客观连结点具有灵活的优点，但同时主观能动性过大会造成滥用的可能。所以，在国际私法中对这两项原则既鼓励发展又作出相应的限制。因此，有学者认为它们会赋予行政机关过大自由裁量权而造成滥用，而且由行政相对人自行挑选应适用的法律是不可想象的④，所以否定意思自治原则和最密切联系原则在行政法中的适用。但笔者却认为不尽其然，这两项原则虽然不能在国际私法中广泛适用，但在解决区域行政管辖冲突中还是有适用意义的。如在解决行政地域管辖冲突的规则中有协定管辖，即由冲突双方协定管辖区域，比如跨区域环境污染案件的管辖。同时还有选择管辖，即由行政人选择确定管辖。不管是协定管辖还是选择管辖，冲突的双方在协定管辖时必然也会考虑到最密切联系原则。在指定管辖中，由冲突双方的共同上级机关指定管辖时，根据行政职权法定性要求，上级机关的指定也必须依据一定法律标准，而作者认为在法律上设立最密切联系原则应当是比较恰当的。
区域行政合作。行政合作在一国内部和区际、国际行政主体之间广泛存在，对于实现行政执法、发展经济这两大行政职能都具有十分重要的意义。我国很早就开始着手勾画中国区域经济发展蓝图，到“十一五”初期基本完成总体战略布局。而“十二五”规划建议也将“区域发展”列为“重头戏”。如前所述，此“区域”是指具有紧密文化、经济和地缘关系的多省、市地区的联合经济区域，而非我们所讲的具有地方立法权的独立省、省会城市或较大城市的法律区域概念。联合区域的经济发展离不开法律区域之间的行政合作，以合作化解区域冲突，以互利增进各自优势，进而形成既有利于充分调动各地区积极性，又有利于各地优势互补、共同发展的利益格局。一国内的区域行政合作比较国家之间的国际合作更具有共同性和趋同性，所以合作的广度和深度更宽泛、更深入。
跨区域行政立法合作。对于跨区域行政立法合作，本文认为可采用两种方式，一是由各个区域行政主体之间通过签订协议进行立法，协议本身就是法律。换句话说，当本地立法与所签订的政府间协议存在冲突时，应当优先适用协议。具体到立法，如行政主体签订协议的法律依据，签订内容的范围限制、签订程序及协议的效力、执行问题还需进一步研究。有学者提出制定统一的区域合作开发法，以保障区域合作的顺利实施。⑤二是在国内区域经济一体化的背景下，可以在经济区域内部成立立法委员会，可效仿国际组织的做法。委员由各行政主体选派，立法委员会可以对于区域内的行政事务统一立法，还可在各个行政主体对于立法产生分歧时进行解释，负责清理各行政主体制定的与立法委员会立法相抵触的规定，还可对于区域行政法律冲突提供纠纷解决机制。当然，对于区域间行政立法委员会的立法权限、范围、所立法律的效力、位阶以及立法程序和法律监督体制等问题还需进一步讨论。
跨区域行政执法合作。在跨区域的行政事务中，当两个以上互不隶属的行政主体都具有管辖权时，一般由最先受理案件的行政主体管辖，其他行政主体就应当负有协助义务。包括协助调查情况，协助送达、执行行政决定等。对于行政协助的程序、可以申请协助的主体、申请条件、行政协助的费用及行政协助的责任等问题可参照司法协助的相关立法制定。
区域经济一体化的迅猛发展和某些行政事务的不可分割性使我国实践中大量存在区域行政合作行为，如长江三角洲区域合作组织、泛珠三角区域合作组织等，但这些区域合作组织制度化程度很低，基本上没有相应立法，这也就违背了政府行为必须有法律依据的原则。所以，在促进区域行政合作的同时必须注意立法的完善。
（作者单位为：安阳师范学院政法学院）
注释
①韩德培：《国际私法新论》，武汉：武汉大学出版社，2006年，第301页。
②周佑勇：《行政法原论（修订本）》，北京：中国方正出版社，2004年，第1页。
③杨解君，孟红：《特别行政法问题研究》，北京：北京大学出版社，2005年，第102页。
