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土地政策范文第1篇
中国农村土地承包制度的演变
中国农村土地承包政策是逐渐形成的，了解整个过程，有助于理解土地承包中各种问题的来龙去脉。
中华人民共和国前，中国农村土地实行私有制，土地占有极不平均。中华人民共和国成立后，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即到农业合作化运动，体制到现在的家庭联产承包责任制。1950年进行了，做到了耕者有其田，相对平均了地权。后开始了合作运动，到1956年全面实现了农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业生产合作社改组为。彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”的土地所有制。中共十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化。尤其是在1983年中共中央在《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》后，全国农村由此普遍推行了包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策，1984年土地承包期一般应在15年以上。1993年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长30年不变[2]。
最近特别是2001年起，全国出现了农村土地流转即土地使用权转让的势头。截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%。这次流转势头迅猛，形式多样，为农业的发展带来了活力，也产生了一些负面影响。
二十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有，均地承包、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。后期的政策的制定以纠正前期政策执行中出现的偏差为起因，是这一时期政策的最大特点。政策的重点，在于延长土地承包期，稳定土地承包格局，限制发包方随意调整土地承包关系。
2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，并决定于2003年3月1日起施行。正如该法第一条所指出的其主要目的是：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”这部法律把家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来，为以后农户能够以法律维护自身的土地权益提供了武器，将对促进中国农村的经济发展和社会稳定起到非常积极的作用，温铁军指出，法律是稳定的制度形态，政策是不断调整的过程，关于农民的土地承包权益的几个方面内容都写进了《农村土地承包法》，土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益。这标志着中国的农村土地承包政策将进入一个相对稳定期。这部法律强化了现行的农村土地承包政策，保证了政策的连续性、稳定性和严肃性，但对现存的一些棘手的问题并没有提出新的解决办法。今后土地承包关系稳定的程度，将取决于现有政策执行的有效性。下面笔者将结合该法，着重谈一谈影响土地承包制度稳定的几个主要因素。在进一步展开论述之前，有必要澄清几个问题，以有利于接下来的分析。
家庭承包经营和农业现代化
我国实践表明，农村家庭承包责任制的确是一种有激励、有效率的制度。国家赋予农民从事家庭经营的土地权利，建立以家庭为单位的农业经营体制，把农民的努力程度与所获报酬联系起来，把农民的生产投入与经济收益联系起来，使农民在获得土地使用权后，有一定的生产自和剩余索取权，因而提高了对农业生产的投入和投资。并且在一定程度上克服了农业集体经营的低激励机制和高管理成本，克服了集体共同使用土地产生的外部性，降低了监督成本。那么，农业家庭经营制作为现代农业典型的组织形式，是否会成为农业的规模化经营和实现农业现代化的障碍呢？从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，无论是土地资源丰富的国家还是土地资源稀缺的国家，家庭经营制已成为各国农业普遍采用的一种方式，经营主体都是以家庭为单位，只是在规模上有所差异。小规模经营的日本农业和大规模经营的美国农业，都已经完成了农业现代化的过程。因此，认为农户经营制度妨碍农业现代化发展是没有充分证据的。比较正确的说法是，农户经营的土地规模太小对农业现代化发展存在着不利影响，但两者之间也不是一个有前提必有其结论的直接因果关系；土地规模小是影响农业现代化发展的多种不利因素之一，但是这个不利影响是能够被其他因素代替的，如果资本供给充足的话，土地规模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小农经营同样能够接收很多现代农业技术，走以提高土地生产率技术为主的现代农业的道路。因此，发展我国的现代农业应当走节省资本和土地，而多用劳力的技术路线。我国的小农经营在采用提高土地的产出率的技术，比如说良种和多熟制，有充分的主动性。因此，家庭经营制对于农业生产这一类特殊而复杂的生产活动，是一种有激励、有效率的制度，各国的实践表明，对于农业生产经营，解决激励问题比实现规模经济更为重要。
其实农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过“”来集中土地从而实现“规模经济”的“理想”恐难实现。我国学者万广华、程恩江的分析则说明。我国的谷物生产几平没有规模效益，他们根据抽样调查数据得出的结论是，农业的规模效益是有限的，至少它不如工业的规模效益那样明显。而且有关规模经营的研究证明，在我国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳动力的家庭适度经营规模（都以产粮为主），南方水田地区的适度规模是20-30亩，北方旱作区为60-70亩，大约为现在的家庭经营规模的4-5倍，如要搞规模经营，这4-5倍的数据也较好地表明了土地的集中度，而要使得规模化的土地能保持稳产高产，基础设施的投资平均每亩需800-1000元，这就是实现农业现代化的基础条件。能够有上述条件的地方，在我国农村只是一部分地区，即东部沿海省市区中的部分经济发达地区和大城市的郊区。一项对江、浙、鲁3省5县(市、区)83户农业经营大户的调查资料显示,我国东部地区的规模经营仍然是以家庭农场为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义[3]。就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对中国而言，这种转移必然是一个长期的、渐进的发展过程，农地集中经营的另一个必不可少的条件是要为农地对农民的社会保障功能寻找一个替代物，很显然，这个问题也不是短期内能够解决的。通过上面的分析我们可以看到，如果单纯是为实现农业“规模经济”是没有意义的。
家庭承包经营与农村社会保障
长期稳定农村土地的承包关系，是由土地在中国现阶段的功能所决定的。土地是农业最重要的生产资料。与其他生产要素相比，土地具有不可移动的。要想提高土地的产出率，只能设法改善土地的生产条件，对土地进行投资。这种投资，不仅数量大而且回收期长。如果土地的承包期短了，农民就缺乏意愿对土地进行长期投资，农业生产条件就不可能得到改善。中国人多地少的基本国情是不可能改变的，只有不断改善农业的生产条件，合理使用土地，才能逐步提高土地产出率，以满足人口增加、经济发展和人民生活水平提高的需要。土地还是农民的基本生活保障。目前，在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。绝大多数地区的农民除了土地之外还没有其他稳定的生活保障手段。因此，保证农民有一份稳定的承包地，对于保障农民的基本生活、保持农村社会的稳定就具有极为重要的现实意义。尽管有大量的农民离开家乡在外就业，但他们的就业还是不稳定的，真正能够在城镇定居下来、不再回乡的还是少数。多数在外流动就业的农民在城乡之间双向流动，外面找不到其他就业机会，农民有可能成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。因此，在可以替代土地作为农民生活保障的手段产生之前，农户的承包地就必须长期保持稳定。
影响农村土地承包关系中的几个主要要素
国家一直强调农村土地承包政策的稳定，为什么这个政策却总在变动？现在国家通过了法律，试图减少政策的自由度，并通过司法的强制力量把政策稳定下来，这个目的能不能达到？要回答这些问题，必须找到影响农村土地承包政策稳定的因素，通过对这些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局变化的最终结果，是土地收益分配格局的变化，主要是农民之间、农民与集体之间利益分配格局的变化，某些情况下，国家（政府）也会通过重点农村土地的方式，加入到对农村土地使用权的竞争队伍中来，由此导致了农村土地承包制度的频繁变化，而现行的制度又为这此变化提供了空间，正面将就此作一些分析。
农村人口变化与土地承包政策稳定的关系
中国实行农村土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”既然土地属于集体所有，又未规定集体所有的方式，就可以理解为集体经济组织的成员应该人人有份，而且应该是均等的。实际上，《农村土地承包法》规定的土地承包原则就包括“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”。
人口与土地是一对矛盾。集体经济组织成员，即农村集体经济组织内的家庭数或人口数是变动的。变动的人口对应基本不变的土地资源总量，其分配格局变化是自然的。当人口增减到一定程度时，农民必然提出调整承包地的要求，以保证平等地占有集体所有的土地。法律原则上禁止调整承包关系，但毕竟还是可以进行“小调整”。在实践中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排队候地，到调整期时“以生顶死”，在个别农户之间进行抽补，将死亡或者户口迁出的农民的土地调整给新增人口，调整期一般为5-10年。但小调整与稳定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因为承包期内家庭部分成员死亡或迁移的，由于农户还存在，集体经济组织不应以此为由调整承包地。
从另一方面讲，农民提出这样的要求是有其经济上的理由和合理性的。对中国绝大多数农民来说，经营土地是他们主要甚至是惟一的来源。而且在大多数情况下，土地承包费并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包权意味着更多的地租差额、更充分的就业和更多的投资机会。这对于非农就业机会不多、人均耕地很少且投资能力较低的农民来说，是有很大的经济意义的。
“中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代”[4]。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。土地分配上的平均主义也有利于促进农村劳动力的转移。平均分配土地确保每个农民工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作，他仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原因在于他们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工对社会保险的要求。利弊相较，拥有土地可能降低雇佣农民工的成本。因为外来民工流动性大，企业不愿为这些人付出高昂的长期成本。
且实行平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的比例在10%左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地可以通过公开招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。执行“严格控制预留机动地”的政策，不失为解决人地矛盾的一种可行办法，可以抑制土地调整。但在延长承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益，使政策的正面功效大打折扣。
农村集体经济组织与土地承包政策稳定的关系
这里说的农村集体经济组织，包括经济合作和村民委员会。二者可以分立，也可以一套班子两块牌子。据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地。此外它还担负着其它众多的职能。这些职能必须以一定的经济基础作保障，村干部的补贴或报酬一般也由本集体经济组织发放。在现行制度下乡镇一般只是向村组布置任务。而很少有对村组的转移支付。因此，不论是是为了完成乡镇布置的工作或者发放干部的工资，集体经济组织都有尽可能多地获取经济收的动机，更不用说少数干部可以借机谋取自己的私利了。
按照《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织是农村土地承包中发包方。从所有主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。
组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。
尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5]。既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。
利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6]。
政府用地与土地承包政策稳定
目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。
国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土地转让的一级市场。在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体的拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致农民权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，近10﹪的土地处于闲置状态。
政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手段或理由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征用手续，因而支付给农民少量的补贴或补助。占地往往面积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。征占地补偿费是由农村集体经济经济为主安排使用的。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办法。《土地管理法》规定被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督，实际上是承认集体经济组织是安排土地补偿费用收支的主体。
《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集体土地转为国有基本上都称为征地，政府进行的各种土地经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有：首先征用补偿不尽合理。在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。尽管国家支付的征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地被征用前辈年平均年产值的30倍”的土地补偿费和安置补助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于缺乏相应的投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪刀差’使农民受到的损失大概是3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元”[7]。
现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。另一方面，推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。
另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障。无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。”[8]此举改变了过去一次补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再实行一次性补偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了有益的借鉴。
农村土地政策的未来走向
首先，实施《农村土地承包法》将是2003年乃至今后一段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在二轮延包结束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。而《农村土地承包法》对土地承包格局作为强制握的规定，法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各地土地承包中与法律不一致的做法。这样部分未将土地承包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能处长到30年，农民将得到一定的好处。
其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属性。
再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地租归国家，级差地租I归集体，级差地租II归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租I，或者级差地租II，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能[9]。另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相互联系；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又自觉要求进行土地流转的地方。
又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。
土地政策范文第2篇
关键词： 1927―1931年 中国共产党 土地革命 土地政策
千百年来，拥有属于自己的土地是中国农民阶级的最高追求。土地对于封建统治下的农民而言是唯一的生存资本，离开了土地，他们也就无处容身。中国封建王朝的兴起与衰落就是围绕农民的土地问题展开的。在近代民主革命时期，土地对于半殖民地半封建统治下身背“三座大山”的农民阶级来说就显得更为重要了。作为工人阶级的先锋队，中国共产党自成立后就把工作的重心放在城市，主要方式是领导工人阶级开展工人运动，以工人运动与暴动的方式夺取政权是共产党成立初期的大政方针。因而，在最初的阶段，对于中国革命中的农村问题中共中央并没有加以应有的重视。中共中央对于农村及土地问题的重视肇始于大革命失败后的八七会议。大革命的失败，以及反动派对共产党人的疯狂屠杀与镇压给共产党带来了血淋淋的教训。以为首的一部分中国共产党人认识到中国革命其时的前途并不在城市而是在农村，并不在工人运动而在于农村包围城市武装夺取政权，“枪杆子里出政权”。中国革命必备的两大因素在以为首的一部分共产党人的头脑中逐渐清晰起来。
一、大革命及八七会议时中共的土地政策
民主主义革命的基本问题是农民问题，而农民问题的关键是土地问题。大革命时期，以减租减息为中心内容的农民运动在国共合作的推动下蓬勃发展，但在没收地主土地的土地革命问题上存在分歧。“将土地从不劳而食的人们手中收归”［1］的土地国有化政策是年幼的中国共产党缺乏实践经验，盲目信从共产国际而采取的方针。为加快中国的革命进程，共产国际促成了国共第一次合作，以便通过国民政府执行共产国际有关土地革命的政策。共产国际和中共的土地国有的主张与1924年1月《中国第一次全国代表大会宣言》所提出的“虽然目前不能立即实行土地国有化，但也应该把土地直接分给在这块土地上耕作的劳动者，消灭不从事耕作的大土地占有者和许多中小土地占有者制”［2］存在原则性的差异。
1926年7月，北伐战争开始，国民革命军所到之地，农民运动蓬勃发展。广大农民参加革命的目的是获得他们所需要的土地。1926年11月，共产国际执行委员会举行第七次扩大会议，全会的中心议题是中国革命问题，全会通过的《关于中国问题决议案》着重指出：中国民族革命运动的重点是土地革命。
1927年4月12日在汉口大肆屠杀共产党人士，宣告了国民革命的失败。1927年8月7日在武汉召开的中共中央秘密会议通过了《最近农民斗争决议案》，既是对大革命失败的总结，又是对新时期中国革命形势的展望，更为接下来的土地革命定下了基调。
在这一时期，中共的主要土地政策是实行土地国有，八七会议指出：“土地革命，其中包含没收土地及土地国有――这是中国革命新阶段的主要的社会经济之内容。”［3］同年11月颁布的《中国共产党土地问题党纲草案》也指出：“一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有。”［4］
大革命失败之后，革命形势暂时地转入了低潮，各地的工会多被查禁，已拥有近1000万会员的各地农民协会大多被解散，许多地区虽然先后爆发了多次农民武装起义斗争，但终因力量过于薄弱而失败，加之中国共产党并没有自己的根据地或者实际控制区，并且自身组织和工作也已转入地下，因此，上述政策并没有能够真正施行，大多只停留在了政策讨论层面。受过国民革命洗礼的广东、湖南、江西等省的个别地区，由于工农武装的到来短暂执行过上述政策，例如彭湃回广东继续领导农民运动和主持下的中共湖南省委领导的农民运动等，但也最终因力量弱小而昙花一现。总的说来，自大革命失败至井冈山革命根据地建立之前的这段时期内中共领导的农民运动处于低谷，各项土地政策主张无法实施，这些政策最终是在井冈山等革命根据地建立后实际实施并逐渐完善的。
二、井冈山时期中共的土地政策
1927年11月上旬，中共中央临时召开政治局扩大会议，会议通过了中国共产党成立以来的土地问题党纲草案――《中国共产党土地问题党纲草案》，提出了没收一切土地归国家所有，在“左”的政策的指导下开始了“土地国有化”时期。《中国共产党土地问题党纲草案》明确主张：“一切地主的土地无代价地没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所有，一切没收的土地之实际使用权归之农民。”受到这一“左”的政策的影响，各根据地相继颁布了一系列“土地国有政策”。其时这一政策并不符合各个刚建立的根据地的实际，对新生的根据地产生了较大的负面影响，使革命进程一度受挫。
1927年9月，领导的秋收起义部队在湘赣军阀的重重包围与追击之下，一路向南进入湘赣边界的井冈山地区，并同率领的南昌起义部队会合，开创了名噪一时的井冈山革命根据地，在封建地主和大资本家统治下的旧中国点起了革命的星星之火。在进入井冈山地区初期，面对成倍于己的军阀部队，共产党无暇也无条件实施“分田分地，土地国有的”政策。直到红军占领了宁冈、遂宁等县，开展“分田分地，土地国有”的时机才逐渐成熟。
1928年10月，中共湘赣边界中国共产党的第二次代表大会在宁冈茅坪召开，会议总结了一年来井冈山革命根据地的斗争和建设经验，讨论了土地问题和起草的《井冈山土地法》。在这部土地法中，一改在进驻井冈山之后只针对地主和富农分田的做法，提出“没收一切土地归苏维埃政府所有”的口号。在军阀的重重包围之中这一口号不免显得过于激进，大大地打击了该地区最广大民众――贫下中农及小手工业者的生产积极性，为红军兵败赣南埋下了伏笔。
《井冈山土地法》是中国共产党一部富有理想主义色彩的土地政策，该法共9条14款，详细规定了土地的分配标准及土地税之征收，主要内容如下：
第一，没收及分配土地的对象。该《土地法》第一、第二条规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有”，以分配给农民个别耕种为主，遇到特殊情况或政府有力时兼用“分配农民共同耕种”和“由苏维埃政府组织模范农场耕种”两种方法；“一切土地，经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖”。第八、第九条还规定：“乡村手工业工人，如自己愿意分田者，得分每个农民所得田的数量之一半”；“红军及赤卫队的官兵，在政府及其他一切公共机关服务的人，均得分配土地，如农民所得之数，由苏维埃政府雇人代替耕种”。
第二，分配土地的标准和方法。该《土地法》第四条规定:分配土地的数量标准，主要是“以人口为标准，男女老幼平均分配”，有特殊情形的地方可“以劳动力为标准，能劳动者比不能劳动者多分土地一倍”；第五条规定：分配土地的区域标准主要“以乡为单位分配”，遇特殊情形时可以几乡或区为单位分配。
第三，土地税的征收法。该《土地法》第七条规定，土地税以征收15%为主，遇特殊情形经高级苏维埃政府批准，可征收10%或5%，如遇天灾，可免纳土地。“土地税由县苏维埃政府征收，交高级苏维埃政府支配”。
由于受中央过“左”政策影响和实践经验的不足，井冈山《土地法》也存在着一些问题，正如在1941年为它所加的按语中指出的：“这个土地法有几个错误：（一）没收一切土地而不是只没收地主土地；（二）土地所有权属政府而不是属于农民，农民只有使用权；（三） 禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。”［5］实行“土地国有”和“禁止土地买卖”，不仅超出了民主革命的范畴，而且不符合当时中国的实际情况，由于中国具有两千多年土地私有制的历史，农民的土地私有观念很强，大多数农民参加革命就是为了分得一小块土地。土地所有权不属于农民，不能满足农民对土地的渴求，许多农民认为土地不是自己的，就不予多施肥，或不在土地上下更多的工夫，种一年算一年，这对农业生产和革命的发展是不利的。
就在这部法律颁布一个月后，即1929年1月，红四军便撤出了经营了一年多的井冈山，向赣南进军，导致这一后果的恐怕就是《井冈山土地法》所暴露出的“左”的错误。最终造成红四军向赣南转移这一局面的原因，除了的第三次“围剿”之外，井冈山革命根据地后期在“立三路线”影响下作出的“没收一切土地”、实行经济封锁等“左”的错误政策难辞其咎。
三、中央革命根据地时期中共的土地政策
1929年1月中旬，在湘赣军阀的“围剿”下红四军从井冈山向赣南闽西进军，1929年2月3日中共中央发出第二十八号中央通告，指出：“土地斗争的主要方式是没收地主阶级的土地而不是没收一切土地。”这是对《井冈山土地法》的初步修正。4月，红四军回到赣南，进入兴国县，在此期间等人进行了实地调查并制定了《兴国土地法》，这是中共在中央苏区的创建过程中制定的第一部土地法。《兴国土地法》规定：“没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议政府所有，分给无田地及少地的农民耕种使用。”［6］这部新土地法从法律层面上重新确定了土地革命的没收对象与分配方式，改变了《井冈山土地法》的原则性错误，与“中共六大”和第二十八号通告的精神一脉相承，对中国共产党开创中央苏区实行正确的土地政策有积极的借鉴意义。在土地分配政策上，主要是根据人口以若干为单位男女老幼平均分配。虽然也有其他情况，如以劳动力为标准（即能劳动者比不能劳动者多分一倍的土地）、以若干乡为单位或以区为单位等，但只是在特殊情况下才会配合使用的例外情形。
1929年5月红四军第二次攻入闽西，先后攻占永定、龙岩等地，特别是三克闽西重镇龙岩之后，闽西局面基本已定。为总结此段时期的斗争经验，进一步推动赣南闽西土地革命的开展与根据地的扩大，1929年7月20日中共闽西第一次代表大会在该地区的上杭县开幕，这次大会制定了闽西《土地问题决议案》。这个决议案的基本精神与政策和《兴国土地法》一致，但在某些方面更为具体。首先是增加了对自耕农的条例：“自耕农土地不没收，但所耕田地除自食外尚有多余，经当地多数农民要求，得县、区政府的批准者，得没收其多余的部分。”［7］其次对地主的家属也有相关规定，即家属不反动且经群众和政府批准可以在原乡居住者，如果没有其他维生手段也酌情分与土地;最后对于《井冈山土地法》与《兴国土地法》均未涉及的债务问题与青苗问题等都有规定。可以说，闽西“一大”《土地决议案》较之前两部土地法更为成功，尤其是在没收对象的政策方面更加有利于革命根据地的建设，既给了地主以生路，团结了中农和富农，又对他们进行了限制，最大限度地团结了各种力量。这一决议案实施后闽西的土地革命形势一片大好，各级苏维埃政权纷纷建立，粮食产量也不断增加，既提高了群众的生活水平，又保证了红军的粮食供给，巩固了革命根据地。
领导的红四军经过一年多的斗争，到1930年春，分别建立了赣南和闽西两块革命根据地，实际上已初具中央苏区的雏形，中共中央的一些文件中已经开始使用“中央苏区”这一名称。
1930年8月，在《井冈山土地法》、《兴国土地法》和《土地问题决议案》等的基础上《苏维埃土地法》形成。这部土地法是以为主席的中国革命军事委员会制定的，这一委员会本是在1930年6月中旬中央苏区成立红一军团时由中共中央决定建立的。《苏维埃土地法》总结了中央苏区的斗争经验，纠正了“立三路线”的某些错误，重申了“抽多补少，抽肥补瘦”和按人口平均分配等原则。这部土地法提出了土地私有权这一问题。之前的土地法规实际上实行的都是土地国有政策，而且禁止农民买卖。《苏维埃土地法》虽坚持土地归苏维埃政府所有，即为国有，却没有禁止农民进行买卖，这似乎是默认了土地的农民私有。
1931年11月中共在瑞金召开了中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会，简称“一苏大”。这次会议的召开标志着中央苏区的正式形成和中华苏维埃共和国的建立。中共在土地革命时期土地革命路线的实际形成要早于中央苏区的正式建立。《苏维埃土地法》已经相当完备，1931年2月8号中共苏区中央局的《土地问题与反富农策略》第九号通告则进一步说明：“农民是小私有者，保护私有是他们的天性”，“必须使广大农民在革命中取得了他们唯一热望的土地所有权，才能加强他们对于土地革命和争取全国苏维埃胜利的热烈情绪，才能使土地革命更加深入”。［8］
从以上的决议和土地法中可以看出，1927―1931年，中国共产党在进行土地革命、创建和发展根据地的过程中，土地革命的理论愈加成熟，政策运用愈加合理，虽屡次受到错误路线的干扰，但终能克服，最大限度地争取了群众，最终促成了中央苏区的正式形成和中华苏维埃政权的正式建立，将土地革命战争推向了最高潮，再次证明了农民问题与土地问题在中国的突出重要性。
参考文献：
［1］共产国际与中国革命资料选辑（1919-1924）［M］.人民出版社，1985.
［2］共产国际有关中国革命的文献资料（第一辑）［Z］.北京：中国社会科学出版社，1981.
［3］中共“八七”会议告全党党员书（节录）［A］.见中国社会科学院经济研究所现代经济史组.第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编［Q］.北京:人民出版社，1981：155.
［4］中国共产党土地问题党纲草案［A］.见中国社会科学院经济研究所现代经济史组.第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编［C］.北京:人民出版社，1981：197.
［5］许毅.中央革命根据地财政经济史长编［M］.北京:人民出版社，1982：227.
［6］许毅.中央革命根据地财政经济史长编［M］.北京:人民出版社，1982：234.
［7］余伯流，凌步机.中央苏区史［M］.南昌：江西人民出版社，2001：262.
［8］江西档案馆，中共江西省委丧失研究室.中革命根据地史料选编（下）［C］.南昌：江西人民出版社，1982：415-418.
土地政策范文第3篇
关键词：土地置换；高校；债务危机；策略
中图分类号：F301.0文献标识码： A 文章编号：
中国高等教育的急剧扩张带来了许多负面效应，比如教育质量滑坡、失业、沉重的高等教育成本等。以高等教育成本为例，它不仅给中、下阶层家庭带来了沉重的经济负担，还让高校自身也背上了巨额债务。据统计，到2011年底，高校债务最高评估已近万亿元。本文将对高校土地置换政策进行分析，并提出建议。
一、高校土地置换政策
土地置换即在政府许可的情况下，利用土地级差将土地交易并获取经济收益的一种策略。高校土地置换有两种形式：一是卖掉位于市区价格相对较高的老校区地皮，获取土地级差收益；另一种是将高等教育大众化过程中获取的土地，拿出一部分用于市场化的商品运作。2010年l1月，教育部、财政部联合下发《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》，明确指出高校可采取土地置换方式解决债务。
二、高校土地置换的原因与发展困境
1、高校土地置换的原因
20世纪末高等教育扩招之后，短短几年间高校便累积了巨额债务，形成原因主要划分为国家高等教育政策、地方政府发展政策、高校发展政策、银行逐利等四大类原因：
（1）从国家高等教育政策来看，高等教育扩招、本科评估、多校合并等政策带来了教育资源重组的高昂成本，同时国家对高等教育的公共投入又严重不足。
（2）从地方政府发展来看，地方政府以发展地方性高等教育作为增强地方竞争力的举措，甚至以建设高教园区来拉动经济，带来地方经济的短暂繁荣与发展。
（3）从学校发展来看，高校发展理念出现偏差，追求高校间规模竞争，过度发展基础建设，加之高校财务管理制度不规范，缺乏预警机制，造成高校非理性贷款，造成了巨额债务。
（4）从银行逐利来看，校银合作在某种程度上迎合了银行的逐利行为，银行往往在与学校没有进行偿还能力约定的情况下，就假定国家财政兜底，形成利益合谋，甚至“求”着高校贷款。
2、高校解决债务危机策略
我国高校解决债务危机的策略基本可以分为四大类：
（1）要求政府扩大对高等教育的财政投入。国家财政性教育经费对高等教育的投资比例相对较低，扩大政府对高等教育的财政投入具有一定的合理性。但是以扩大政府财政投人化解高校的债务危机同样也具有挑战性。
（2）进行多渠道筹资。我国高等教育发展的最大弊病之一即是教育经费来源的单一性。我国高等教育的多渠道融资能力较弱，这主要源于政府管制，短时期难以改变。
（3）加大财务管理。财务管理包括了加强银行贷款管理；确定合理的贷款规模，防范财务风险，建立有效的风险防范机制；建立高等院校的偿债准备金制度；改善高校预算管理能力等方面。但是，这是一种长效机制，短时期内很难获得大量资金，难解燃眉之急。
（4）进行土地置换。土地置换不同于其他策略，由于具有很大的特殊性，表现在其合法性、可持续性和差异性等多个方面，以下对此展开论述。
3、高校土地置换的发展困境
（1）合法性困境。高校土地属性大部分属划拨土地，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定划拨土地使用权的转让需要“土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人”经“市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准”，“补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。高校显然不可随意出售、交换和赠与其土地，更不能将卖地所得用于偿还债务。但是按照教育部、财政部的规章，高校利用土地置换解决债务危机具有国家性政策的合法性。
（2）可持续性困境。土地属于不可再生资源，依靠土地转卖与出让来获取高校经费不具备可持续性，不能成为高校经费来源的长效机制。即使土地出让所获取收益能够一次性或基本解决高校债务，也无法成为高校发展的长期经济来源。
（3）差异性困境。土地置换所获取的土地级差收益取决于被置换土地的市场价格。不同地区的高校土地具有不同的市场价格，其可以出让的土地规模也具有差异。因此，在高校土地置换中所获收益真正用于偿还高校债务的资金具有差异。
三、高校土地置换的建议
1、注意事项
（1）现行的土地置换只是模糊性条文，缺乏实施细则。高校土地置换要防止不同权力群体间的利益博弈。公办高校土地属于国有资产，土地收益应全部纳入地方国库，然后再进行返还。以规避高校土地置换决策者之间的逐利行为，防止不同集团的利益瓜分，需要对土地置换进行充分论证。
（2）防止市场对高等教育文化侵蚀。客观而言，中国急速扩张的高等教育大众化对中国传统式精英式高等教育带了较大冲击。高校以出卖具有文化传统的老校区实现经济收益，如果处理不当，很容易对中国百年高等教育校园文化造成伤害。高校土地置换需要在经济利益与文化保护之间做到平衡，有效维护社会利益。
（3）高校土地置换的范围。高校土地置应进行一定的规模控制，否则会导致土地的过度出让，影响高校正常教育教学工作。土地资源具有稀缺性，地方政府曾经以“赠地”的方式帮助中国高等教育的发展，如果高校为了解决债务危机，把学校土地进行出让将带来教育发展的长远损失。
2、高校解决债务危机应建立长效机制
（1）市场化途径。建立现代大学制度需要引入市场竞争。从某种角度来说，高校债务问题是中国大学实现去行政化的好机会。管理部门可以考虑采取将高校的债务进行资产拍卖、对高校进行企业化管理、引入社会资本办学等举措，将高等教育进行市场化运行。
（2）改革现行高等教育管理体制。首先，现行的高校制度有着规模扩张的需求动力。一方面，学校的规模与层级决定着领导者的行政级别。另一方面，在按学生数量拨款的财政体系下，学生规模意味着学校获取的财政拨款规模，同时按照经济学的规模效应，规模大可以节约成本，因此无论是985高校，还是高职专科院校均纷纷扩大规模，短时期内规模的扩展意味着发展资本的巨大投人，从而形成巨额债务。其次，现行的高校制度致使资本扩张的直接责任者缺位。我国高校实行党委领导下的校长负责制，由于学校决策者具有行政性特征，承担责任的主体不明。虽然国家赋予高校管理者对高校资产具有一定的权限，但是又缺乏对其的监管机制，决策者往往不会对高校贷款行为充分评估债务后果。决策人本质上不会对资金的使用真正负责，导致了高校资金管理与使用中的低效、腐败、滥用、误用等不良现象。
（3）我国高校属于公立性质，操作者实施高校贷款的假设条件即是政府财政兜底，缺乏法人实体意识的高校管理者不断推高了贷款的非理性。高校解决债务危机需要从根源上对高校管理体制进行革新，理清教育部、财政部、地方性财政等部门与高校之间的关系，建立校董事会制度等。
（4）加强高校财务管理。高等学校要从全局出发，既要考虑学校发展和建设的需要，也要建立科学的贷款资金控制制度，充分发挥审计、监察、工会等部门的监督作用，保证贷款资金的专款专用。建立与完善高校财务预警机制，降低贷款资金成本和财务风险。
【参考文献】：
1、邬大光．我国高等教育大众化的基本特征与政府的责任．教育研究，2002.
2、常歆．依靠“政府买单”化解债务危机—— 以高校债务危机为例．中国集体经济，201l.
土地政策范文第4篇
关键词：复垦 政策 机制
中图分类号：D523.31文献标识码： A
0 前言
基于我国人多地少的国情，随着社会主义建设事业的快速发展，各方面对土地资源的需求迅速增加，人多地少的矛盾会异常突出，土地资源紧缺的压力，已经成为我国社会和经济发展的一个重大制约因素。我国一方面人地矛盾尖锐，另一方面又存在大量土地被破坏和长期荒废的现象，其中有很大一部分可重新恢复利用，到目前为止，这些土地没有得到很好的整治利用。开展土地复垦工作，对被破坏的土地进行整治，使其恢复到可供重新利用的状况，根据不同情况，分别提供给农、林、牧、渔、工业生产和城乡建设使用，对缓解耕地供需矛盾无疑是非常必要的。
1土地复垦的概念与内涵
对复垦的定义，从总体上可以描述为：“将破坏的土（场）地恢复到破坏前的原状、近似状态或与破坏前制定的规划相一致的形式和生产力，其主要目标是重新建立相对长期稳定的景观地貌，这种塑造在美学和环境景观方面能与周边未破坏的土地相协调，而且生产建设活动毁损土地的再利用能有效地促进其所在的生态系统的稳定和生产能力的提高。”
伴随着系列复垦法规的出台，土地复垦的内涵逐步丰富、完善。2011年国务院的《土地复垦条例》中规定：“土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损害的土地，采取整治措施，使其达到可控利用状态的活动。”新制定的《土地复垦条例》中复垦在对象、目标、内涵上都有所扩展，对象由因挖损、塌陷、压占造成破坏的土地到生产建设活动毁损的土地和自然灾害毁损的土地；目标由“恢复到”可供利用的状态发展到“达到”可供利用的状态；内涵也扩展到现在的土地整治的生物措施、复垦土地的景观生态恢复、土地生态系统的生物多样性、土地质量和土地生产效能与效益的恢复。
2我国复垦政策发展历程
我国土地复垦政策经历了1988年以前的初级发展阶段，1988年到2005年的发展壮大阶段，2005年以来的全面发展阶段等三个阶段。
2.1初级阶段
20世纪50年代末，为了解决粮食危机，部分矿山职工自发地在排土场、尾矿场上垫土种植蔬菜和粮食，开展小规模的“造田复地”。首次在法律中有所体现是1982年《国家建设征用条例》第十八条规定：“国家建设占用临时用地应当恢复土地的耕种条件。”1986年《土地管理法》第十八条规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场……在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地生产条件，及时归还。”
2.2发展壮大阶段
1988年《土地复垦规定》的颁布标志着我国复垦制度开始走上法制化管理的轨道。确立了“谁破坏、谁复垦”的基本原则。该规定第一次全面系统的论述了土地复垦的概念、土地复垦的基本原则、复垦中企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等等问题。随后在颁布的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》、《循环经济促进法》中对土地复垦问题进行了完善和补充。
2.3全面发展阶段
2006年国土资源部、发展改革委员会、财政部等七个部委联合下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发[2006]225号），进一步明确土地复垦义务人的责任并强化了监督管理。2007年国土资源部颁布《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发[2007]81号），土地复垦方案编报和审查制度逐步建立。同时《全国土地总体利用规划纲要（2006-2020年）》对土地复垦提出了明确的要求。2011年《土地复垦条例》正式颁布，是前一些列政策措施的整合，构建了统一的土地复垦约束、激励、保障机制。
3 土地复垦的必要性
土地复垦对于增加土地的有效使用面积，恢复被破坏土地的生产力以及改善生态环境起着极其重要的作用。特别是对我国重要的化石能源大国，土地复垦的作用更为明显。我国土地复垦工作虽然起步较晚，但发展较快，复垦利用各类废弃土地面积较大，因此在我国积极开展土地复垦是十分必要的。
3.1 实现土地合理利用、增加有效土地使用面积、提高土地生产率的需要。
我国建设事业飞速发展，占地过多过快，土地利用结构不合理，利用率低，刺激了对土地数量的需求。随着地下和露天采矿，以及非法小煤窑的增加，占地加剧。在这种情况下，我们除了促使矿山的集约利用外，主要通过土地复垦工作增加有效土地的使用面积，恢复生产力，提高其生产率。
3.2改善废弃土地及其附近的生态环境、保证人民群众生命财产的需求
4 域外土地复垦经验
美国、澳大利亚、加拿大、德国在法律法规、技术标准、管理手段、科研方面都做出了很大探索。特点有：健全的复垦法规；专门的管理机构；明确的资金渠道并建立了“复垦基金”；纳入采矿许可证制度；实行保证金制度；严格的复垦标准；重视研究和多学科专家的参与合作；有专门的研究机构。
第一，法律法规层面，早在1920年美国的《矿山租赁法》就明确要求保护土地和自然环境。从70年代开始，土地复垦逐步成为了一个多学科、多行业、多部门联合协作的系统工程。
第二，组织管理层面，美国、英国、加拿大等对土地复垦资金给予补贴或者建立复垦基金，并成立了专门的土地复垦学术团体、研究机构。
第三，具体措施层面，美国Indiana煤炭生产协会早在1918年就已经在煤矸石堆上进行种植实验，其研究的重点主要是露天矿特别是煤矿的复垦和开采废弃地的复垦，挖沟排水、填充、挖沟与填充相结合这三种手段是美国开采深陷地的主要手段。
5 我国土地复垦政策完善建议
第一，进一步完善土地复垦法律法规，细化土地复垦各项标准。具体标准上仅有《铝矿山土地工程设计规程（1996）》、《土地复垦技术标准（试行）》，之后又出台了《土地复垦方案编制标准》。但从事实上来讲，土地复垦工作需要细致精细的损毁治理标准。当前我国土地复垦工作的开展需要除了编制标准、技术标准之外还有毁损土地的调查、土地复垦工程设计、复垦工程的施工与验收、专项规划编制等多方面的规范标准。
第二，建立专门土地复垦机构或理顺当前土地复垦相关部门的职能。因土地复垦设计到土地本身、矿产、农业、林业、环境等诸多部门，国土资源部不可能做到过部门的协调，因此就迫切需要理顺政府各个部门在复垦工作方面的职能；或者建立专门的复垦部门进行直接垂直领导。
第三，多渠道筹集土地复垦资金，加大资金投入，并建立健全生产单位复垦资金的计算标准及缴纳保证制度。我国《土地复垦条例》中关于复垦资金方面规定：“土地复垦费用列入生产成本或建设项目总投资”，“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费”。条例中关于土地复垦资金缴纳的时间、处罚方式等都未做明确具体的规定，这就导致了复垦资金在实际生活中难以落到实处
第四，建立符合我国国情的土地复垦科学理论，并成立相关的学术机构，给予理论指导与支持。土地复垦工作的开展需要理论与实际相结合，需要系统、专业的理论给予指导。
6 结论
土地复垦这个系统的工程，需要国家在整体上做长远的规划，需要国家成立专门的机构来管理、监督土地复垦工作的开展、实施。土地复垦条例的颁布促使我国土地复垦进一步法制化、规范化，但在具体的操作层面上还存在着许多不足。土地复垦方向是应坚持科学发展观，根据地域环境等自然条件来制定，不是盲目复原，应在科学规划的基础上决策好，为未来子孙后代造福。
参考文献
[1]国土资源部土地整治重点实验室.土地复垦潜力调查研究，中国农业科学技术出版社，2013年版.
[2]胡振琪.中国土地复垦与生态重建回顾与展望[J],科技导报,2009，27（17）：25-29.
土地政策范文第5篇
关键词：土地财政；土地金融；征地制度；政府经营土地制度；土地政策走向
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2012)02-0023-06
近来，各界对土地财政和土地金融议论较多。实际上，西方市场经济发达国家也存在土地财政。西方国家的地方政府财政收入，主要依赖财产(地产、物业)税，高的约占地方财政收入的60％一70％，这是典型的土地财政。另外，西方国家普遍不直接对土地增值征税，但土地交易所得要缴纳所得税，实际上是间接对土地增值征了税，这也算是土地财政。但西方的土地财政，主要靠向存量土地资产征税，而我国的土地财政，则主要依赖增量土地，这是一个很大的区别。存量土地资产面广、量大，税收收入可以预期，便于纳入预算支出和规范管理。增量土地的收入则难以预期，很难纳入严格意义的预算支出，也难以规范管理。而且，过分依赖增量土地的收入，会形成征地、卖地依赖症，导致政府行为扭曲，并陷入外延扩张的恶性循环。我国这种主要依赖增量土地的土地财政，是在两个制度基础上形成的。一个是现行征地制度，另一个是政府经营土地的制度。征地制度各国都有，但政府经营土地制度则是中国特有的。我国政府征收农民的土地，用于经营获取收入所形成的土地财政规模越来越大。2009年全国土地出让收入1.6万亿元，约占当年地方本级财政收入的48.8％，2010年土地出让收入高达2.9万亿元，相当于地方本级财政收入的71.4％。
所谓土地金融，是指政府把征收来的土地，到银行抵押或质押贷款。近些年来，城市建设资金中土地金融占的比重越来越高，已经远远超过了土地财政。严格说，这样做并没有法律依据，是不合法的，但已成为普遍的趋势。按官方统计，2010年我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，其中绝大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地收益权质押融资约占70％。与土地财政一样，土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合，才得以形成的。
一、我国现行征地制度和政府经营土地制度
的形成与演变
现行征地制度是从计划经济演化来的，政府经营土地制度则是城市土地使用制度改革的结果。这两个制度紧密契合，才可能形成土地财政和土地金融，土地财政大体形成时间是1998年以后，土地金融更晚一些。
先看征地制度的变化。
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益，多数农民欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了；安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。“一脚踢”以后，因征地而引起的社会矛盾逐渐突显。
社会主义市场经济刚刚建立的20世纪90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少。同时，大量的重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多。当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。
20世纪90年代中期，开发区热遍及全国。开发区征地，属于批次(即区片)征收，一征就是一大片，导致失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出，成为全社会关注的热点问题。
90年代中后期至今，城镇化发展战略全面实施。在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，奢华的行政中心、超国际水平的大广场、大花园、大酒店等等建设，一发而不可遏。同时，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和
抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。
再看政府经营土地是如何形成的。
20世纪80年代，我国逐步改革城市土地使用制度，主要改革方向是有偿使用土地。有偿使用的方式，当时有土地使用权出让、出租、入股等多种形式，其着眼点是搞活经济，而不仅仅是考虑增加政府收入。但进入21世纪以后，有关方面提出经营性土地一律“招、拍、挂”，使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让(一律“招、拍、挂”，就是一律出让)，其他多种形式不再是工作的重点。提出一律“招、拍、挂”的出发点，政治上是为了预防腐败，经济上则是为了增加政府收入。
我国的土地出让制，主要是借鉴我国香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营)，分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。这一点，我们却没有学，这是由当时的历史条件决定的。20世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度。在当时的背景下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，形成集裁判员(管理)与运动员(经营)于一身的体制。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，城市土地有偿使用制度逐渐确立，政府经营土地的局面也因而全面建立，并与征地制度互为表里，逐步形成了我们现在多有批评的土地财政和土地金融。与此同时，政府经营土地特别是管理土地的部门经营土地的弊端日益显露出来了。
以上对历史的回顾说明，现行征地制度和政府经营土地制度相结合，有一个逐步发展的过程，矛盾的积累也有一个量变到质变的过程。
二、我国现行征地制度和政府经营土地的弊端
现行征地制度与政府经营土地制度相结合，形成土地财政和土地金融，是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现，也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式，有利也有弊。近十几年间，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过征地和经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。但在取得辉煌成绩的同时，所积累的经济的、环境的、社会的乃至政治的矛盾越来越多，现在已经到了非解决不可的地步了。
(一)土地利用粗放，浪费严重
改革开放以来特别是最近十几年问，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52.21％，增加的土地主要来自于农村。据刘守英对相关统计数据的研究，2000-2007年间，全国城市建成区面积年均增长率为6.44％，而人口城镇化率的增速仅为4.55％，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳人城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”。就是说，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度，实际上大大超过两个百分点。
我国城市人均土地面积，2000年为117平方米，2008年增加为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置；另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而香港10年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0.3％，高的也只有0.6％，而国际平均水平为1％。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20％-30％甚至更高，而国际平均在15％以下。
城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策，节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变，其主要原因就在这里。
(二)透支未来
土地财政的主要构成是土地出让金，及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用’权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。
房地产业的情况有些特殊。开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。
从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。
土地金融则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创
新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。
透支未来的发展方式，逐步积聚着极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究，地方政府负债的安全线，一是负债总额(包括实际负债和或有负债)不能超过当年地方财政总收入的70％；二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30％。2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364.77％。政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面，目前仍呈加剧之势。
(三)社会分配不公
分配差距过大，分配不公是当前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多，现行征地制度和政府经营土地，是其中十分重要的原因。
首先看城乡差距。
一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性，实际上是限制广大农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中，处于弱势地位。我国农民人均纯收入中，财产性收入只占约3％，远低于城市居民。现行征地制度是造成这种情况的重要原因。另一方面，国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿，由政府定价，农民没有谈判地位。农民失去赖以生存的生产资料，仅靠土地补偿费难以维持生计，陷于贫困，导致城乡差距更加扩大。
其次看城市内部的贫富差距。
当前住房短缺、房价高昂，是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度和政府经营土地制度也有很大关系。一方面，不允许集体建设用地开发房地产，客观上使开发商形成自然垄断地位，肆无忌惮地抬高房价，谋取暴利。不断飙升的房价，使少数开发商和投机炒房者富者愈富，而广大中低收入阶层则贫者愈贫，或者成为“房奴”，或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。另一方面，政府经营土地，一律“招、拍、挂”，客观上也助长了房价“泡沫”的形成。
再看国民收入的积累与消费。
本世纪初，我国政府的各种收入加起来已占GDP的30％以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。后来，中央采取许多措施，大力调整国民收入分配格局，但总的趋势并未根本改变。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足，经济发展主要靠投资和出口拉动，发展的成果不能由全体人民共享，这样的发展是难以持续的。
三、土地制度的未来走势
2011年，党的十七届三中全会提出改革征地制度和逐步建立城乡统一的土地市场的任务，这为今后土地制度改革指明了方向。
改革的理想模式，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程；二是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大，改革不一定能一步到位。但方向应该明确下来，改革方案，应有一定弹性，尽可能反映各地方的经验，鼓励地方继续探索，避免“一刀切”的弊病。
对于改革政府经营土地制度，目前一些地方试行的工业用地年租制等，已经是有所触及，但还少有根本性的改革探索。总的看，这方面的改革还处在理论探讨层面。从趋势看，这个制度也是非改不可。否则征地制度改革也可能改不下去。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用，并且对农村集体土地进人市场加以限制。可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。我们说，现行征地制度与政府经营土地制度互为表里，道理就在这里。
在我国实现工业化、城市化的过程中，必然会有一个政府主导、政府直接参与经营的发展阶段，但政府最终必须退出直接经营活动，社会主义市场经济体制才可能真正确立、完善。否则，国家将面临滑向官僚、权贵资本主义的危险。改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，难度更大。可以考虑分步实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规则实行管理的责任。经营土地的职能则交由另外的部门承担，至于如何承担，可以有多种方案，逐步实验、摸索、完善。
四、深化改革需要进一步解放思想
彻底改革现行征地制度和政府经营土地制度，必须进一步解放思想。回顾土地制度改革的曲折历程和期间各种观点的碰撞、争鸣，不难发现，“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定，是现行土地制度的两个最主要的理论支点。下面，着重对这两个问题进行探讨。
1 关于土地“涨价归公”理论
第一，最早提出土地“涨价归公”理论的，是美国经济学家亨利．乔治。孙中山将其作为中国民主主义革命的政治主张提出来，影响所及，直至后来的新民主主义革命和社会主义革命，可说是根深蒂固。孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离，地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，无疑具有历史的进步性。而我国改革开放后建立了社会主义市场经济体制，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度矛盾性质根本不同，这时再把“涨价归公”用在与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民身上，就是荒谬的了。
第二，长期以来许多人，把土地“涨价归公”理论当成是马克思主义的观点，这其实是误解。马克思在《资本论》中，对地租(地价)的本质，地租怎样产生、如何分配等，作了详尽科学的阐述。他指出，土地所有者在出租土地时所收取的地租中，除绝对地租外，还包括因土地肥力、区位条件好而导致土地经营中可能获得的级差收益，马克思称之为级差地租的第一形态。土地经营者在租赁的土地上投资，改善了土地的经营条件，会导致产生新的级差收益，
在租赁期内，这个新的级差收益归租赁经营者所有，马克思称之为级差地租的第二形态。租赁期满，土地所有者收回土地重新出租，会把级差地租的第二形态合并到级差地租的第一形态中，提高地租水平。马克思的地租理论，侧重于分析资本主义的产品分配关系。我们从中找不到也推导不出土地“涨价归公”的判断，原因在于，产品分配从根本上取决于生产条件的分配，只要生产资料完全为少数人垄断，不管提出“涨价归公”的出发点如何，它只能是一句无从实现的空洞口号而已。我国资产阶级领导的旧民主主义革命，针对封建土地所有权，提出土地“涨价归公”，但却并没有真正实行过，就是一个例证。
恩格斯曾经预言，社会主义并不要求取消地租，而是把地租收归社会。但他当时设想的社会主义，是实行单一的生产资料公有制，与我国的现实相距甚远。我国社会主义市场经济以公有制为主体，多种所有制并存。具体到土地，则不存在私人所有，要么国有要么农村集体所有。这两种土地所有关系，共同构成了工农联盟的经济基础。国家对于农村集体即农民所有的土地，必须切实保护，不能随意侵犯。而以“涨价归公”为理由，低价征收农民的土地，恰恰是对农民土地财产的剥夺，违背了马克思主义关于社会主义的基本原则。
总而言之，在当今社会条件下，土地“涨价归公”是个似是而非的理论。按其论者所言，土地改变用途后的增值不是农民的贡献，所以农民不能分享。按此逻辑，政府的财政收入中也不包括农民的贡献，这显然不符合实际。再者，我们发展社会主义市场经济，允许生产要素参与分配，为什么到了农民这里又不允许了呢?看来，很有必要对这一理论作深刻的反思。
有人认为，征地按市场价补偿农民，城市建设就搞不了了。事实恐怕未必如此，世界上几乎所有市场经济国家，征地都是按市场价补偿，城市建设有的搞得很好，有的搞得不好，与按市场价补偿并无太大关系，而是另有这样那样的原因。就我国目前情况而言，城市建设过分依赖卖地收入，改按市场价补偿，短期会有一定影响。但必须认识到：现在这种发展模式本身就是不可持续的。改变现行征地办法，可以形成倒逼机制，促进财政、税收、投资、金融等方面深化改革，促进政府职能转变，最终形成健康、可持续的发展模式。
2 关于城市土地属于国家所有
这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。前已述及，在计划经济时期，国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。建立起社会主义市场经济体制以后，发生了根本变化，国家不再作人员安置了，宪法的这一规定就与被征地农民的利益发生了冲突。近十几年间，城市飞速扩展，按宪法规定，扩展到哪里，哪里的土地就应该变为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上从事非农产业。而按“涨价归公”理念给予的补偿费，又不足以维持生计。社会矛盾由此产生并激化，就成了必然趋势。
党的十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”是针对市场经济新的实践、新的问题作出的新决定。我认为，对宪法和相关法律中城市土地属于国家所有的条文作必要的修订，时机已经成熟了，应当尽早提上工作日程。在城市范围内，允许各类经营性企业以出让、出租、人股、联营等方式使用集体土地，在政治上不会动摇土地公有的国之根本，有利于巩固工农联盟；在经济上有利于进一步搞活，有利于农民顺利转变身份，实现真正的城市化，因而是可行的。
