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林业政策评估论文范文第1篇
(一)前提条件
1.确定天保工程生态环境安全评估的目标。天保工程生态环境安全评估的目标:通过加大管护力度,停伐、减产,检查现有的天然林资源保护状况,天然林资源消耗控制情况,达到对天然林资源保护工程执行情况本身生态效益的评估结论;通过人工造林、封山育林、飞播造林等,检查荒山荒地绿化,森林植被增加情况,达到对天然林资源保护工程带来的经济效益和意义的评估结论;通过妥善安置企业富余职工,劳动力完成战略性转移,保证林区和社会稳定,为林区经济的快速发展奠定基础,达到对国家天保政策的评估结论。
2.确定天保工程生态环境安全评估的内容。天保资金安全完整为评估的基本内容。生态环境安全评估的内容包括天保资金使用的安全性和效益性、工程实施的现状和发展、政策制度的执行和检查、决策实施的效果和结论等方面。
3.确定天保工程生态环境安全评估的原则。一是可持续发展原则。政策的可持续性:天保政策的执行、完善、支持;森林资源利用的可持续性:森林面积的扩大、森林蓄积的增加、森林覆盖率的提高;产业发展的可持续性:产业结构的调整、经营机制的运转、自我发展的能力。二是科学性原则。从天保资金的真实合法审计入手,研究天保政策和制度的落实状况,分析天保工程目标和任务的完成程度,检查天保工程程序和质量的优劣,认识天然林生态环境的特点,反映天保工程生态环境客观实际,按天保工程生态环境的固有特点采取相应的对策。三是针对性原则。天保工程生态环境影响评估应以实地调查为主,评估结论应符合审计准则。生态环境影响评估的范围、内容、标准,等级和评估方法等需根据天保工程实施的影响性质和生态环境条件做具体的分析和决定。
4.确定天保工程生态环境安全评估的指标。审计涉及事项为评估的基本指标。一是工程实施情况按照《实施方案》评估。投资完成量、森林管护面积、富余人员安置、人工造林指标、工程程序和质量管理。检查验收制度、资金运行质量状况、责任追究制度及其执行状况。资金计划到位率、有效利用率、损失浪费率和资金监管的有效性。二是生态效益情况借鉴专家经验和抽样评估。造林成活率、木材减伐指标、森林覆盖率、宜林荒山造林率、毁林行为处罚率、局部生态环境变化、生物多样性增减。三是社会效益情况以实际调查为主评估。工程区社会就业率、转产率、富余人员分流量、林区职工的收入和社会保险与当地职工收入平均水平的差距、林区职工的居住条件、天然林停伐对当地木材供求影响程度。四是经济效益情况以样本县和样本企业的有关资料评估。非林非木产业发展状况、当地森工企业产业结构比率、林区经济成分比重、天保工程对林区财政收入和经济效益的影响(森工企业收入变化、地方财政和县域经济的影响程度)。
(二)理论基础
1.以国家资源管理与环境保护的战略方针为审计方向,按照国家关于天保工程的工程管理、资金管理、技术标准、政策法规的规定作为审计的出发点和落脚点。
2.以促进贯彻落实节约资源和环境保护基本国策为审计目标,建立符合实际情况的天保工程环境审计模式和评价体系。
3.以国务院批复的《长江上游、黄河上中游天然林资源保护工程实施方案》为审计标准,确定天保工程环境审计的程序和方法。
(三)基本思路
1.审计目标要明确。抓住国家天保工程实施目标和审计署五年规划,实施政府资源管理和保护工作与审计工作在审计目标上的结合。围绕和服务政府资源管理和保护的中心工作开展环境审计,在促进天保资金真实、合法和效益的基础上,进一步向促进政府建立稳定、持续的资金管理与环境保护投入增长机制,转变经济增长方式,发展循环经济,企业执行国家环保政策,全社会共同建设资源节约型、环境友好型社会等更高层次发展。
2.审计内容要深化,抓住天保工程资金投入的主要部门,实现财务收支真实合法性审计与国家天保政策落实在审计内容上的结合。对项目进行全过程的审计监督,不仅查清账目,及时纠正问题,而且要提出降低管理成本,提高资金使用效益的具体建议。
3.审计方法要多样,抓住天保工程审计程序的关键环节,实现项目完成质量与环境绩效审计在审计方法上的结合。除传统的审计技术方法检查、查询、计算、分析性复核、抽样审计等继续运用外,一是计算机技术将得到全面推广。运用计算机辅助审计的技术方法对环保资金使用的基础数据进行审计;运用计算机信息系统审计的方法对资源和环境管理系统设置,运用效果进行审计。二是专项审计调查技术方法在资源环境审计领域的运用。对资源管理和天保政策制度执行情况进行检查,揭示和反映执行政策制度方面以及政策制度本身存在的问题。
4.审计形式要灵活。一是通过审计的形式对天保资金的真实合法效益进行审计,关注资金管理不规范和不能充分发挥作用的问题,关注环境保护政策落实和目标实现的保证程度。二是通过专项审计调查的形式对天保政策和制度执行情况进行检查。三是跨越审计分工的不同领域的环境审计资源的整合。
二、天保工程资金审计的生态环境安全评估重点与方法
(一)天保工程资金审计的生态环境安全评估重点
1.建立重点模式。一是从计划入手,核实是否严格执行上级下达计划或擅自变更计划的问题。二是从资金入手,审查有关部门是否按规定及时拨付到位、兑付到位的问题。三是从项目入手,检查是否按计划设计施工、按要求检查验收,有无管理不善、损失浪费、挤占挪用、减少面积、以次充好、降低标准和树木成活率低等问题。四是从政策入手,调查有无兑现政策落实不到位等问题,五是从森林资源(生态效益)、产业调整(经济效益)、职工安置(社会效益)入手,做出客观评价。
2.涉及重点领域。把负责筹集、分配、管理天保工程工程资金的主管部门作为重点部门;把天保工程实施作为重要环节;把苗木育种供应的单位作为重点单位;把投资额较大、建设期较长的苗圃建设和工程实施效果作为重点项目;把造林成活率和国家林业政策是否落实到位作为重点抽查内容;把会计资料失真、改变资金用途、挤占挪用、损失浪费等现象作为重点问题;把施工设计、检查验收、环境测定等专业部门和专业人员作为重点联系对象。抓住计划批复、资金拨转、工程实施、项目管理、资金分配等关键部位,着重研究解决天保工程在体制、机制、制度、管理和绩效层面的情况及其问题。
3.把握重点环节。一是抓好审计立项环节,着力提高针对性。在选项立项上,按照重要性原则、整体性原则、宏观性原则和可行性原则,对影响天保工程和可持续发展的重点领域、重点部门(单位)、重点项目、重点资金及领导关心社会关注的难点、热点问题作为天保工程审计的主要对象。二是抓好审计工作方案制定环节,着力提高指导性。认真搞好审计调查,熟悉相关法律政策和制度规定,摸清基本情况,及时了解和掌握全局性天保工程管理和运行状况及其发展动态,将广大群众最关心、最直接的实际问题作为审计重点。集中研究讨论和分析,针对存在的问题和薄弱环节,明确审计的重点、范围、方法、步骤和要求。三是抓好审计实施环节,着力提高准确性。对明确规定的审计范围和内容,做到不漏项、不缺项,查深查透。除做好资金真实合法审计外,把造林的成活率、治理水土流失、森林职工人均收入等作为重要的效益指标进行审计。重点检查各项目实施单位是否严格按批准的实施方案、作业设计进行施工。抽查一定数量的地块,检查完成造林成活林是否达到规定标准。四是抓好审计报告环节,着力提高宏观性。加强深入分析,利用审计资料和专家经验,向政府提出有情况、有分析、有建议并具有可操作性的综合审计报告。五是抓好督促跟踪落实环节,着力提高有效性。主要做到“三个到位”:即跟踪整改机制和制度到位、跟踪整改内容和重点到位、跟踪措施和办法到位,督促被审计单位落实审计决定和整改意见,维护了审计的权威性、严肃性、法律性,促进了审计成果质量的提升和转化。
4.审计重点内容。以国务院批复的工程实施方案为龙头,检查方案确定的公益林建设任务、森林资源管护、采伐限额指标和富余职工安置计划完成情况。一是审查天保工程实施方案执行情况,主要是各项目主管部门批复计划和用款单位执行计划情况。二是审查天保工程资金拨付,使用情况,主要是各项目主管部门和用款单位管理、使用天保工程资金的情况。三是审查天保工程相关政策落实情况,主要是职工安置分流和保障工程实施政策的执行情况。四是审查评价项目实施管理效益情况,主要是主管部门、用款单位组织实施工程中执行各项规章制度和工程实施后的质量情况,树木生长情况。五是审查天保工程项目内控制度的建立和执行情况。
5.做出重点评估。一是该保护的天然林是否实施了有效保护;二是天然林禁伐区是否按要求停止了采伐;三是工程区木材产量是否按计划实现了减产到位;四是富余职工是否得到了妥善分流安置;五是林区经济是否找到了新的经济增长点;六是林区社会是否保持了稳定局面;七是公益林建设是否按标准完成了任务。用生态效益、经济效益、社会效益指标对比变化做出比较客观的结论。
(二)天保工程资金审计的生态环境安全评估方式及方法
1.评估方式。一是从制度设计上进行检查。对天保工程的环境管理系统的科学性、有效性做出结论和评价,包括政策的执行,制度的建立,实施的程序,资金运行质量状况、责任追究制度及其执行状况等。二是从资金管理上进行分析。对天保工程的环境管理活动的经济性、效率性、效益性进行测试和评价,包括资金的到位率、资金使用率、项目管理水平等。三是从资金使用效果进行计算。对天保工程的环境工作绩效做出考核和评价,包括项目规划执行情况、造林成活率、森林覆盖率、宜林荒山造林率和工程区经济增长及其森林职工的收入增长率。
2.技术方法。一是环境费用效益分析法。主要用于分析环境的决策,评价环境质量的变化,其中,通常采用的方法为经济净现值法、经济内部利润率法和效益费用比法三种评价准则或指标;二是环境的经济评价法。依据相关的标准和程序对环境影响所导致的损害和效益进行货币计量的过程。三是在审计中除利用了一些传统财务审计的方法,如审阅法、核对法、函询法、观察法、问卷调查等方法以外,还要采取实地调查了解、利用文献资料和公共数据、利用被审计单位已有的数据资料、案例分析研究、利用专家工作、与其他部门的联合审计等方法。
3.工作方法。一是以天保工程资金真实性为基础,加大对天保工程政策的关注和思考,检查政策的落实情况,注意现有政策和实际的结合;二是以财政财务收支合法性为重点,扩大天保工程绩效审计的内容和范围,在传统的财政财务收支审计的基础上,融入绩效检查、分析、评价的内容;三是以农业专项资金审计队伍为主力,加快环境绩效审计人员的培训和引进。
4.组织方法。一是建立“整体统一、分工配合、优势互补、运行高效”的环境审计协调机制。二是实行“上下联动”、“交叉互动”、“内外结合”的审计方式,在统一时间范围内统一行动,协同作战,形成纵横交错的监督网,优化配置审计人力资源,充分发挥审计系统的整体效能。三是坚持“省级先行,典型引路”。对确定由省厅直接审计的被审计单位率先开展审计(或试点),抓住典型审计实例,做好引导示范工作。四是审计与调查并重。围绕目标和重点,对部门管理使用的资金实施全面审计,对树木的成活率,方案的实施、政策和制度的执行进行审计调查。五是充分听取专业部门和专业人士的意见。六是在审计综合报告上报省政府之前,分别征求省级有关主管部门和被审单位意见,以确保审计报告反映的问题准确,分析产生问题原因深刻,审计意见和建议可行,使环境审计成果成为政府改进和提升资源管理和环境保护工作的重要参考依据。
5.发挥计算机辅助审计在天保资金审计中的作用。以审计管理系统(OA)和审计现场实施系统(AO)交互为载体,构建天保工程资金审计项目统一指挥中心,实现项目审计的统一调度。以集中采集被审计单位财务及业务数据、综合业务系统数据结构,构建对应项目资料树为基础,先行归纳、提炼、整理、分析,将审计重点、关注点和利用数据库查询分析得到的分析结果,通过审计专网等信息数据快速传递通道,及时发送参审组,实现天保工程资金和项目信息资源、数据共享,进一步强化审计全程监控和协同作战。
6.进行环境审计人员的培训和对外交流,建立环境审计的外聘专家制度。一是强化现有环境审计人员的培训。在理论方面既要加强专业知识的培训,更应强化统计学、计算机、法律、管理、环境学、社会科学相关知识的培训。在实践方面,要突出环境审计实务的培训,促进审计人员熟练掌握环境审计的各种技术和技巧,促进审计人员在开展环境审计项目时能准确把握各项目之中的异同,能够用联系、发展的观念看待和解决审计查出的问题。同时审计机关应加强环境审计人员对外交流力度,及时掌握国内外环境审计新的思路和方法,尽快提高环境审计人员素质。二是探索环境审计的外聘专家制度,逐步建立环境审计所需的外部专家库,根据环境审计的具体情况,聘请环境工程技术专家和精通环境法律法规的专家,以及具有环境工程和鉴定方面资质的机构参与环境审计,尽快改变目前环境审计人员结构单一,环境专业知识匮乏的局面。
林业政策评估论文范文第2篇
关键词：林权；抵押贷款；问题；对策
中图分类号：F326.2文献标识码：A文章编号：16749944（2013）04004203
1引言
云龙县地处横断山南端澜沧江纵谷区，是大理、保山、怒江3个州市的结合部。东与洱源县和漾濞县接壤，南与永平县、保山市相交，西与怒江州泸水县毗邻，北与剑川县、怒江州兰坪县交界。全县总面积4400km2，总人口为20万人。辖7乡4镇，86个村民委员会1443个村民小组。云龙县是云南省的林业重点县，全县林业用地490万亩，有林地面积423万亩，其中集体林面积371万亩，林木蓄积量为2377万cm3，森林覆盖率达64.8%。2006年集体林权制度改革以来，林业在农村经济中的作用显得更加突出，林农发展林业的积极性高涨，以泡核桃为主的林业产业得到了迅速发展，但由于林权抵押贷款存在风险高、变现能力差等问题而难以推进，现就林权抵押贷款的现状进行分析，提出存在的问题和解决对策，以供参考。
2林权抵押贷款现状
2.1林权抵押贷款背景
云龙县于2006年开展集体林权制度改革以来，按照中央、省、州党委、政府的统一部署安排，县委、县政府高度重视集体林权制度改革，认真总结历次林业改革和近几年林业发展的经验，制定了符合云龙实际的改革方案，全县掀起了一场声势浩大的集体林权制度改革，为云龙发展现代林业注入了强大动力。全县以自留山、责任山为经营主体，加上其他经营方式，共明晰产权370万亩，占全县应确权面积381万亩的97%，完成林权登记86个村委会中的1433个村民小组42030户农户352万亩75176宗地，占明晰产权面积370万亩的95.1% ，产权到户率达90%，制发证34651本。2008年11月，县委、县政府出台了《关于进一步深化集体林权制度改革的意见》、《云龙县集体林地林木流转变更登记操作办法》、《云龙县非国有森林资源资产评估管理办法》、《云龙县林权抵押贷款管理办法》等纲领性、规范性文件，成立了林权管理服务站和林权评估中心，为林权抵押贷款等配套改革奠定了基础。
2.2林权抵押贷款情况
2008年，云龙县在集体林权制度主体改革的基础上，进一步深化改革，全面推进配套改革。林权抵押贷款是配套改革的重要内容之一，到2012年底，全县共办理林权抵押登记271件，抵押宗地770宗，14.5万亩，评估价值4.6万元，林权抵押贷款1.38亿元。其中：用材林抵押13万亩，评估值3.4亿元，贷款0.9亿元，抵押率约为26%；经济林抵押1.5万亩，评估值1.2亿元，贷款0.48亿元，抵押率为31%。用材林和经济林抵押比例约为9∶1。林权抵押贷款为林农在一定程度上解决了贷款难、融资难的问题，但林权抵押贷款依然推进缓慢，可扩展的空间还很大。
3存在的问题
3.1抵押评估难
一是具备评估资质的人员少，目前云龙县具备评估资格的人员仅有2人，且2个评估人员均在县级，乡镇一级还没有评估人员。二是专业评估机构少，而且具备评估资格的机构都集中在省级，从省城到县城的距离有500km，一般群众不可能到省城联系评估业务。州、县两级为了方便群众以协会形式在民政部门分别注册成立了评估机构，但这样的评估机构不正规，运行起来很困难。三是评估林权缺乏统一、规范的标准。四是评估机构收费较高，借款申请人难以接受。森林资源资产的评估要经过现地资源调查核实，而森林资源往往地处偏辟，交通不便，给调查带来不便，森林资源调查的工作量也比较大，评估成本较大。目前正常的评估收费为评估值的3‰～6‰，这对一般林农而言是难以接受的支出。
3.2抵押物变现难
森林资源是重要的自然资源，国家林业政策对林木的采伐有指标限制，管理很严。即使允许开发，还需层层审批。同时林权流转机制尚不健全，一旦发生借款到期不能归还，一方面借款人无法对尚未成材的林木通过林权转让取得资金归还贷款。另一方面，对已成材的林木处置也存在诸多限制，抵押物变现处置困难重重。随着金融机构贷款管理机制的不断完善，贷款期限和实际归还时间将很难匹配，一旦发生闪失，容易形成不良贷款。 从现阶段的实际情况看，由于林权流转市场仍不完善，林木资产流转体系尚未真正建立，对林权抵押变现时的贷款受偿率带来不确定性风险，影响林权抵押的实际担保效果，增加了银行业金融机构发放林权抵押贷款的顾虑。
3.3贴息政策落实难
虽然国家出台了林业小额贷款贴息的相关政策，但贴息的限制条件多，只限于林业职工和林农，贷款数量仅为30万元以内，贷款用途主要为种植经济林木，所以能列入贴息的林权抵押贷款确实很少。目前，云龙县林权抵押贷款为1.4亿元，但纳入贴息的仅为500多万元。
3.4信贷管理难
一是人员专业知识不足。由于林木的特殊性和专业性，银行现有的信贷管理人员在数量和素质上都难以满足林权抵押贷款业务要求；二是贷后管理难度大。由于森林资产分布在广袤林区，虽然有林业部门和护林员管理，但是偷伐、盗伐、私下交易等破坏或违规侵占林权的现象难以控制，加之，在经营过程中森林资源面临诸多自然灾害及人为影响，森林保险也未能全面覆盖，一旦发生火灾、泥石流等自然灾害往往都是毁灭性的，极易造成金融机构抵押物灭失和贷款债权悬空，由此引发金融机构惜贷、畏贷心里。
3.5贷款保险难
一是保险品种单一。目前，办理森林资产保险的保险公司很少，且保险范围单一，仅限于火灾，未包含病虫害等其他自然灾害。二是保险费用高。虽然各地已启动森林火灾保险，但保险公司通常要收取很高的保险费用（约1%），与农业政策性保险相比，费率偏高，客户往往难以接受。
4对策与建议
4.1加强评估人员培训，建立和完善林权资产评估
制度一是加强对基层林业技术人员和银行信贷人员的评估知识培训，增强林权抵押贷款相关工作人员对林权抵押评估工作的业务水平。二是鼓励基层林业技术人员参加评估资格考试，由各级政府部门推动组建较为权威公正的森林资产评估机构，严格把关，确保评估机构和人员的资质，建立严格的评估责任追究制度。三是打造和完善林业交易专业市场，开展林产品实物交易，进行林权的转让交易，实现林业资产和资本的有序流动，确保抵押林权及时流通变现。四是减少收费环节，合理设置收费标准，将评估收费等控制在林农可承受范围内。
4.2积极开展林业资产保险
一是相关方面要研究和探索改善林业保险服务工作，包括增加林业保险产品，扩大保险范围，根据树种、树龄、生长环境等因素确定林木资产保险的合理保费和赔偿标准。二是财政部门提高林木火灾保险费分摊比率，从而减轻林农交纳保费的负担，达到林农交得起、财政补得起、保险赔得起的目的，实现林农、保险公司、银行、政府“四赢”局面。
4.3拓宽林业贷款贴息政策
一是要加大宣传力度，通过广播、板报等多种渠道，使林权抵押贷款贴息政策家喻户晓，让更多农户从中受益。二是要认真落实贷款贴息政策，放宽林业抵押贷款的贴息范围，只要是用于发展林业的林权抵押贷款均给予贴息，并适当降低贷款利息。
4.4对经济林木确权发证，引入经济林木抵押贷款经济林木具有价值高、自然灾害风险小、容易监管、容易变现的优势，经济林木权抵押贷款可降低贷款风险，减少工作成本，是当前农村最佳金融产品。目前云龙县以泡核桃为主的经济林木已经形成产业，核桃种植面积达120多万亩，年产值达4亿多元，但由于很多经济林木种植在农地里和房前屋后，没有发放林权证而不能抵押，应根据云龙实际，开展经济林木确权发证，引入经济林木抵押贷款新模式。
5结语
云龙县林权抵押贷款取得了一定的成果，但由于评估变现难、贴息难、管理难、保险难因素的存在而难以推进，结合云龙实际，从培训人员、建立完善制度、拓宽贴息范围、引入经济林木办证抵押等方面入手，可以有效推进林权抵押贷款工作的开展。
参考文献：
[1]韩立达，王静，李华.中国林权抵押贷款的制度中的问题及对策研究[J].林业经济问题，2009（6）.
[2]贺东航，我国集体林权改革的问题研究[J].理论研究，2008（8）.
[3]中共云龙县委员会，云龙县人民政府.云龙县集体林权制度改革资料汇编[R].云龙：中共云龙县委员会，云龙县人民政府，2009.
林业政策评估论文范文第3篇
当前，集体林权制度改革面临新的形势，党中央、国务院对林改工作高度重视。4月9日国务院常务会议、4月17日中央政治局常委会议、4月28日中共中央政治局会议专题讨论、研究、部署推进集体林权制度改革工作，6月8日又出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔20*〕10号）。这是继20*年中央下发《关于加快林业发展决定》（中发[20*]9号）之后的又一个关于林业工作的纲领性文件，既是对集体林权制度改革的全面部署，也是对推进林业工作的总动员。因此，今天我们在这里召开全省集体林权制度改革示范区工作座谈会，主要任务就是要认真学习中央10号文件精神，通过交流各地林改工作经验，进一步探讨深化林权制度改革的措施，加快推进林改示范区工作。刚才*、*、*、诸暨、*等市县介绍了深化集体林权制度改革工作的有关情况，蓝晓光同志对他们的发言，作了非常好的小结，他们的改革措施比较有力，工作比较扎实，成效也比较明显，值得各地学习借鉴。下面根据会议安排，我再谈几点意见。
一、肯定成绩，全省集体林权制度配套改革取得新进展
今年年初，我们在*召开了全省深化集体林权制度改革经验交流会，专题交流安排深化林改有关工作。会后，各地进一步统一思想，提高认识，加大工作力度，加快改革步伐，林改工作取得了新的进展。具体体现在以下几方面：
一是组织领导进一步加强。当前，集体林权制度改革已经成为各级党委、政府农村工作的重点，社会关注的热点，林农期盼的焦点，也是林业发展新的切入点。各级政府已把集体林权制度配套改革工作摆上重要的议事日程，普遍加强了领导，全省各市、县都成立了林改领导小组，下设工作机构。一些地方还采取有力措施贯彻*会议精神，如*市召开了由各县（市、区）分管副书记、分管副县长和林业局局长及市级有关单位领导参加的*市集体林权配套改革工作会议，认真部署配套改革任务。目前，*市各县（市）行动迅速，各项工作正在有条不紊地推进。*市市委、市政府专门听取了林业局的深化林改工作汇报，分管副市长带领林业、人行、银监、保险、信用联社等部门领导到*、*等地专题调研金融部门如何支持林改工作，破解农村融资担保难问题，有力推动了全市森林资源流转和林权抵押贷款。绍兴市政府也组织了有关部门专门到*、*考察林改工作。
二是配套政策进一步完善。集体林权制度配套改革的核心是推进森林资源流转、盘活森林资产、转变经营机制。继*市后，*市也出台了《*市森林资源资产抵押贷款管理办法》等文件。*市与有关金融机构联合下发《关于扎实推进森林资源资产抵押贷款业务的指导意见》，宁波、金华等市起草了有关森林、林木和林地流转办法等政策文件。还有不少的县（市）也相应出台了配套改革的有关政策文件。*市六个县（市、区）政府都已出台了《森林、林木和林地使用权流转管理办法》，诸暨等地出台了《林权抵押贷款管理办法》，嵊州市人民财产保险公司出台了《林木保险条款》，*等一批县（市、区）党委、政府出台了《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》。配套改革制度保障进一步加强，为推进我省林权制度配套改革打下了坚定的基础。
三是各项改革举措扎实推进。随着我省集体林权制度改革的不断深化，全省配套改革已初步形成了全面推进的良好势头。最近，省林改办对全省深化集体林权制度改革的工作进行了一次督查，从督查情况看，各地加强了林权登记管理工作，实现资源和林权证管理动态化、日常化、规范化。*市各县及*、*、*、*、诸暨等22个县（市）建立了林权管理机构，完善林业要素市场，规范森林林木、林地流转程序。森林资源资产化程度不断提高、林农信贷已接近2亿，林木、林地流转面积已达305万亩。社会化服务体、林业专业合作社也正在迅速发展，到目前，全省已建立了836家林业专业合作社。从事山林托管经营的专业户达3.58万家。最近，我厅确定了*市和*、*、*、*、*、*等6个县（市）为我省省级林改示范区，正式启动林改示范区工作。
四是林权信息化管理系统建设全面启动。林权信息化管理系统建设既是林改的基础工作，也是林业信息化建设的重要组成部分。林权信息化管理系统的建设，对提高林权管理质量，规范山林地籍档案资料，建立现代林业管理制度等都有深远的意义。为此，我们委托浙江林学院开发了软件，6月初，林改示范区的市县率先行动，试点工作进展顺利。*、云和、*、*、*等县迅速组织力量，安排经费，制定操作规程，确定重点乡（镇）、已初见成效。
二、认真学习，深刻领会中央10号文件的主要精神
党中央、国务院制定《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔20*〕10号），对加快林业发展具有十分重要和深远的意义。认真学习贯彻中央10号文件也是当前摆在我们面前的一项十分重要的政治任务。中央文件深刻阐述了集体林权制度改革的重要意义，明确提出了集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，确定了集体林权制度改革的主要任务，制订了集体林权制度改革的政策措施。学习领会中央10号文件精神，要把握好以下几方面内容：
一是阐述了集体林权制度改革的重要意义。中央文件阐述了集体林权制度改革是巩固和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收的战略举措，是建设生态文明的重要内容，是推进现代林业发展的强大动力，是对农村土地经营制度的丰富和完善，它有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。
二是明确了林改的总体目标。集体林权制度改革是一项政策性强，涉及面广、工作量大的社会系统工程，尤其是深化改革的情况更复杂、任务更艰巨。中央提出全国用5年时间完成集体林权制度的主体改革和配套改革，在完成主体改革的地区要集中时间进行配套改革。
三是规定了林地承包经营期限。中央文件规定林地承包期为70年，承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。统一规定林地承包期是这次改革的核心政策，充分表明党在农村的基本政策不动摇，给予农民承包经营林地林木的“定心丸”。
四是提出了实行商品林和公益林分类经营管理。公益林按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要支持。凡纳入公益林管理的森林资源，政府给予所有者或经营者合理补偿。公益林建设投资和森林生态效益补偿基金，按照事权划分，分别由中央政府和各级地方政府承担。中央文件规定“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。”这里体现了三项政策的放开，一是只要不违背法律禁止性的规定，对其林地要种什么、什么时间种、培育目标是什么等经营方向可以自主决定；二是只要不违背法律禁止性的规定，可以选择单独经营、合作经营、委托经营、租赁经营等经营模式，享有生产经营自；三是木材作为商品，可以自主决定要不要卖、怎么卖、卖给谁。从政策赋予承包人的生产经营自，发包人和其他任何第三人都无权进行干涉。中央文件还提出公益林可以合理利用，可以开发林下种养业，开展景观旅游等。
五是强调要规范森林资源流转。针对中央文件前的承包和流转行为提出：合同规范的要维护、不规范的要完善、违法的要纠正。承包经营人可依法对山林流转，一是允许林地承包经营权人流转林地承包经营权和林木所有权，放活了林权流转市场，有力推进森林资源经营向资产、资本经营转变，增加农民资产性收入，减轻森林资源限额采伐的压力；二是设定“依法、自愿、有偿和不改变林地用途”作为必要的前提，有利于农民利益维护和林业发展，为依法公平交易提供了政策保障；三是放开林权流转方式，只要法律没有禁止，林地承包经营权人可以自主选择流转方式。
六是突出保护农民的合法权益。中央十分重视对林农利益的保护，要求保障其收益权。提出不宜实行家庭承包经营的林地，可实行均股均利等方式落实产权。对未承包到农户的公益林，生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。要保障公平交易，防止农民失山失地。
七是强调推进林业投融资改革。要求各地加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。推进林业投融资改革对支持集体林权制度改革和林业发展的意义重大，是实现金融机构、农民、政府多赢的工作。金融机构主要研究解决林业信贷产品开发、林业信贷投放数量、林业信贷担保方式、信贷风险防范以及处分抵押物的法律问题等，进一步完善林业信贷办法；林业主管部门履行林权抵押登记职能，在抵押期间不得批准采伐、不得办理林权变更登记，帮助金融机构化解风险，以推进林权抵押贷款业务的顺利开展。
八是提出扶持发展林业合作组织。要求培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发展专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。一是林业专业合作组织，包括农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份合作林场、公司＋农户等组织。国家重点扶持发展林业专业合作社，发挥农民林业专业合作社对外为社员销售、加工、运输、贮藏林产品，对内为社员采购林业生产资料和提供技术、信息等服务功能。所以，发展专业合作社非常重要。前阶段，我到*了解了杨梅专业合作社。大家知道，杨梅的时间很短，保鲜困难。而专业合作社有保存的技术，他们把杨梅收储起来。这个专业合作社带动了千家万户，使农民的杨梅收益提高。二是林业专业协会，包括“防火、防盗、防病虫害”联防协会、科技协会、法律协会、信息协会、产业协会、花卉协会、种苗协会、造林协会等群众性联合组织，解决农民一家一户办不了、办不好、办了不合算的事。同时，加强森林资源资产评估管理，建立森林资源资产评估师制度和评估制度。
九是强化林业基础建设和建立林业公共财政制度。加强森林防火、病虫害防治等公共服务体系建设。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，完善森林生态效益补偿基金制度。建立造林、管护等补贴制度。对防火、森防、种苗给予补贴。对森林抚育、珍贵树木等给予扶持，林改经费主要由地方财政承担，中央适当补助。
十是强调加强林改工作领导。实行主要领导负责制，层层落实领导责任。加强对领导干部、林改工作人员的培训，加强基层林业工作机构建设，明确专门的林权管理机构。
三、明确任务，进一步深化集体林权制度配套改革
中央10号文件对深化集体林权制度改革和加快林业发展提出了新的任务和新的要求。我们要抓住当前大好的发展机遇，深刻领会精神实质，在深入调查研究的基础上，大胆探索符合我省林业实际的各项改革措施，制定相关的配套政策，建立健全林业要素市场，调整规范林业经营方式，创新林业投融资体制，加快集体林权制度配套改革步伐。
一是要切实加强组织领导。集体林权制度改革，既是农村生产关系的一次变革，事关全局，影响深远，又是一项长期工程，涉及广大林农的长远利益、涉及林区的长治久安。各地要进一步统一思想认识、加强组织领导。还没有健全集体林权制度改革领导机构的，要积极向党委、政府领导汇报，健全调整领导机构，负责深化集体林权制度改革的组织、指导、协调工作，在深化集体林权改革工作中做到队伍不散、责任不变，经费不少。各级林业部门要搞好综合协调，及时研究工作中出现的各种问题，加强对工作的指导。同时，要争取各有关部门积极参与改革，支持改革，履行职责、协作配合，共同做好相关工作。当前各级林业部门要抓紧组织干部职工深入学习领会中央10号文件精神，利用报刊、电视、广播等媒体宣传文件精神和我省深化林权制度改革的典型经验，抓紧编印中央10号文件宣讲材料，分期分批对林改骨干进行培训。
二是要加快推进林权抵押贷款工作。林权抵押贷款工作是深化林权制度改革的主要内容之一，目前我省开展林权抵押贷款工作的相关政策文件已经出台，各地要加快开展林权抵押贷款工作步伐，明确工作目标，落实工作任务。我们要求在9月底之前，除舟山、嘉兴两市以外，其余9个市必须至少选择1个县（市、区）作为市级林权抵押贷款工作试点县（市、区），并在年底前明确试点任务，开展实质性的贷款工作；已开展试点工作的市县，争取当年贷款规模有较大增长。
三是要及早谋划落实政策性林业保险工作。为解决林农“多年致富，一灾致贫”的问题，根据省委、省政府的部署，政策性森林综合险将在今年下半年正式启动，公益林、用材林、经济林、毛竹纳入保险对象，台风、雪灾等人力不可抗拒的自然灾害和火灾纳入保险责任范围。今后林农只要参加了政策性森林综合险，如果遭受了森林火灾、不可抗拒的自然灾害造成的林木损失，就可以获得保险赔偿，而且经济林、竹林的保费较低，林农自身只需交纳每亩1元钱左右，最高赔付额可以达到每亩500——800元。在这项工作上，省里下了很大的决心，也做了很多工作，一旦启动，各地要迅速行动，全力抓好落实。
四是要抓紧建立健全森林资源资产评估机构。森林资源资产评估机构的服务对象是林业生产经营者，评估内容是森林资产，直接与林权抵押、林业保险相关联，建立健全森林资源资产评估机构任务十分紧迫。各地要对照《浙江省森林资源资产评估与产权变动管理暂行规定》，充分利用现有森林资源资产评估师、评估专家和评估咨询人员这一人才资源，通过充实评估咨询人员来健全森林资源资产评估咨询机构，使我们现有具备丙级以上资质的森林资源调查规划设计单位、林业科研教学等单位具备森林资源资产评估咨询资质的专业机构，为林权抵押贷款额在100万元以下项目提供合法的评估咨询报告，解决当前量小、面广，直接面向中小农户的林权抵押业务评估需求。要通过现有森林资源资产评估师、评估专家的组合、挂靠等形式来组建具备森林资源资产评估资质的专业资产评估机构。解决开展规模较大的森林资源资产评估项目的需求。
林业政策评估论文范文第4篇
关键词：集体林权制度改革；探索；深化；三权分置
中图分类号：F326.27 文献标识码：A 文章编号：1673-338X（2016）01-0043-05
1引言
集体林权制度改革是一个不断探索、创新、深化的过程，改革的目的是要充分释放集体林地的巨大潜力，全面提升集体林业经营发展水平，满足经济社会发展和人民群众对林业的多样化需求。主体改革在明晰产权、承包到户的改革任务完成后，集体林业经营发展又遇到了许多新情况、新问题，继续深化改革势在必行。深化集体林权制度改革是全面推进林业改革的重要内容是：推动林业发展的动力源泉；提高林产品供给能力的迫切需要；促进农民就业增收的有效途径；提升林业经营水平的必然选择。2014年12月1日国家林业局等13部委联合印发《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，河南省信阳市承担了深化集体林权制度改革试验任务，所以，本文以信阳市为研究对象，对集体林权制度改革进一步深化探索，并对深化过程中的实践进行分析，为全面深化改革提供参考。信阳市位于河南省南部，鄂、豫、皖三省结合部，地处大别山北麓、淮河上中游，属于北亚热带向暖温带过渡区，是河南省林业发展的重点地区之一，荣获部级生态示范市、中国优秀旅游城市、国家园林城市，中国十佳宜居城市，中国最具幸福感城市。信阳市辖8县2区，总面积1.89万km2，总人口864.80万人，林业用地面积达68.99万hm2，森林覆盖率35.2%。信阳市集体林权制度改革始于2007年启动，目前全市52.20万hm2集体林地，已明晰产权99.8%，家庭承包率80%，发放林权证36万本，调处林权纠纷0.82万hm2；林业改革发展服务体系日臻完善，建立林权管理服务机构7个、林业专业合作社（家庭农场）467家，发展林下经济9.05万hm2，林权流转9.57万hm2，林权抵押贷款累计达12.5亿元。通过改革不仅激活了林业发展机制，增强了林农增收能力，还促进了林区社会和谐稳定。伴随着改革进入深水区，制约基层林业发展的问题也越来越突出，继续深化集体林权制度改革，是解决问题的唯一办法，也将全面提升我国集体林业经营发展水平，为建设生态文明、促进农民增收和全面建成小康社会作出新的更大贡献。
2深改探索
2.1探索“三权分置”林权管理新模式
三权分置，就是要在坚持集体林地集体所有、农民承包集体林地原始承包关系不变的基础上，对流转的林地（林木）经营权进行确权，将承包权和经营权分离，形成林地所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。三权分置，推行林权流转证，实质上是通过林业主管部门的确权颁证，赋予经营权这一债权一定的物权功能，或者将承包人基于承包权所获得的一些物权功能通过林权流转部分地让渡给流入方，既能有效保障原林权权利人利益、防止农民失山失地，保护农户的承包权益，又能保证林地（林木）实际经营权人获得合法权益的权利证明，消除林地（林木）经营权人顾虑，放活林地（林木）经营权，激发林权流转后林业生产资金投入的积极性，解决林业要素优化配置的问题，提高林地（林木）经营水平，实现林业规模化集约化经营，为林业经营注入了新动力，是引导林权有序流转的重要基础，适应了当前二、三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转林权，又能够促进林业规模经营的形成。进行该项试验探索的难点在于经营权从承包权中分离出来，在法律法规上没有明确其权。林权流转证发证制度的推行，试验的突破口是政府主导和出台相关规范性文件，探索将集体林地经营权、林木所有权和使用权从承包经营权中分置出来，用林权流转证载明，明确林权流转证是受让方实现林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明，保障林权流转双方的权益。拟试验步骤为：一是制定政策，政府出台《林权流转证登记管理办法（试行）》和《林权抵押贷款管理办法（试行）》等文件，赋予林权流转证抵押、担保、贷款等更多权能；二是开展试点，2015年在浉河区、商城县、罗山县试点，其他县（区）选择条件较好的1~3个乡镇进行试点；三是总结经验，全市推开。把经营权流转证（即林权流转证）作为林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明。
2.2探索建立林业要素市场服务新体系
进行该项试验探索的难点在市、县金融产品创新权限不够，风险防控、权益保障及扶持政策措施缺失。试验的突破口是建立健全林权管理服务机构，开展经营创新，强化部门监管和服务。试验拟从6个方面探索。（1）建立健全林权管理服务机构。市、县区建立有编制、有人员、有地点、有经费的林权管理服务中心，开展林权管理服务中心标准化建设；林业乡镇在农业服务中心加挂“林权管理服务站”牌子，明确林权管理服务人员；重点林业村配备林权信息员，形成市、县区有服务中心、乡镇有服务站、村有信息员的市县乡村四级林权管理服务体系。市林权管理服务中心指导县级中心的业务开展、跨县域林权流转信息的、法规政策咨询及有关规则的制定。县区林权管理服务中心内设林权登记、林权流转、纠纷调处、抵押贷款、森林保险、政策咨询、资产评估、调查设计、林业信息等窗口，开展相应的管理和服务工作。乡、村林权服务人员负责林权信息的收集和上传，协助上级开展林权管理服务工作。（2）建立健全林权纠纷仲裁机构。各县区将林权纠纷仲裁纳入农村土地承包经营纠纷仲裁工作范围，山区县争取成立林地承包经营纠纷仲裁委员会，解决林权流转过程中的纠纷和矛盾，维护承包经营秩序和承包者的合法权益。聘请林权纠纷仲裁员，每年至少组织一次仲裁员培训。3年内集体林地面积3万hm2以上的县区均要建立林地承包经营纠纷仲裁委员会或农村土地承包经营纠纷仲裁委员会林业分会。（3）创新林业融资方式。推进“林农小额循环贷款、合作社担保贷款、合作社小额信用贷款”等林权抵押贷款金融产品。开发适合林业特点的信贷新产品，重点开展合作社林权抵押贷款50万元以下的小额信贷项目。延长借款期限至3~10年，并给予上浮不超过20%基准利率的利率优惠，取消林业贷款财政贴息计划申报环节，按实际贷款额和贴息条件年度汇总贴息。对于30万元以下小额林权抵押贷款，优先纳入林业贷款财政贴息资金范围。（4）建立林权收储和担保机制。各县区采取政府参股、市场化运作模式，引导实力强、有意愿的资产公司与林业龙头企业合作组建森林资源收储（担保）公司，建立森林资源二级交易、托管市场，对逾期未归还贷款的抵押林权进行收购、交易、托管处置，建立林权抵押贷款的救济循环系统，形成林权流转、资产评估、抵押贷款、抵押物收储与处置等配套的一条龙服务体系，化解金融风险，促进林权抵押贷款和林权流转。（5）创新森林资源资产评估手段。一是出台政策。市财政局出台《信阳市森林资源资产评估工作意见》，根据评估项目规模，引入竞争机制，凡金额在500万元以上的银行抵押贷款项目，须委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估；金额在500万元以下的银行抵押贷款项目，可委托财政部门颁发资产评估资格的机构评估或由林业部门管理的具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学单位或其它具有相应资质的中介组织等提供评估咨询服务，出具评估咨询报告；允许采取林业资源调查、银行内部评估、中介评估和免评估等多种评估方式。二是建立信用监管制度。根据评估中介信用状况实行分类分级监管，建立评估中介经营黑名单制度，对信用主体的经营行为进行登记公示，强化对市场主体的信用监管。（6）试点森林保险创新。按照现阶段公益林保险模式和《河南省2015年农业保险方案》保费补贴方式，选择油茶、茶叶、杉木等经济价值较高的商品林木开展商品林森林保险。在保险期内，因火灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、旱灾、冰雹等造成保险林木损毁的直接经济损失，由承保机构按照规定进行赔偿。成立森林保险事故鉴定委员会，指导投保农户提出保险赔付请求，开展保险事故损失鉴定，跟踪保险理赔，建立赔保维权机制。
2.3探索公益林管理经营新机制
进行该项试验探索的难点在于公益林管理过严，管护要求高。试验的突破口是调整全面禁止公益林流转、开发和抵押等限制性规定，探索在不改变公益林地性质的前提下，允许公益林地按照自愿、有偿的原则进行适度流转，挖掘公益林地潜力，为发展林下经济提供更多的基础资源，促进生态效益、经济效益协调发展。试验拟从3个方面破解。（1）建立公益林分类管理制度。根据国家和省公益林区划界定办法，允许二、三级国家公益林和省级公益林在不改变公益林性质前提下，经市、县区公益林管理部门批准同意，可采取出租、转包、入股、互换、抵押等方式流转，适度发展林下经济，进行生态林和经济林兼用树种改造。对流入对象、开发程度、开发用途、产业规模、产业方向实行准入和监管制度，未经市、县区公益林管理部门审批同意的一律禁止开发和流转。设立市、县区林下经济发展扶持专项资金，建立市、县级林下经济示范基地。（2）建立公益林差别化补偿制度。因一级部级公益林原则上不得开展生产经营活动，严禁林木采伐行为。为提高一级国家公益林管护积极性，提高森林质量，增加生态效益，在积极争取国家持续提高部级公益林补偿标准的同时，2015年起市级财政对鸡公山管理区和南湾管理区辖区内国家一级公益林每年平均增加补偿150元/hm2，县区财政对各自辖区内的国家一级公益林每年增加补偿150元/hm2，有条件的县区对各自辖区内的国家二级公益林，每年平均增加补偿75元/hm2，并随着经济发展逐步将国家一级公益林补偿标准提高到当地同类林地流转平均租金价格。（3）建立公益林调整新机制。对集体所有的公益林，林权权利人申请确需调整、占用征收或开发的，简化审批手续，下放审批权限，省级公益林由市级林业主管部门审批，报省林业主管部门备案；部级公益林由省级林业主管部门审批，报国家林业局备案。
2.4探索建立林权流转新制度
进行该项试验探索的难点在推动林权流转交易公开、公正、规范运行。试验的突破口是按照个人申报、县级审核、市级监管工作程序，建立集信息、查询、交易、备案一体的林权信息交流平台。试验拟从4个方面探索。（1）开发林权管理交易信息系统。以林权档案管理软件开发为抓手，开发林权管理交易信息系统。设置林权登记、信息、林权交易、网上培训等板块，实现林权初始登记与变更登记、林权交易与报价、林权档案与查询、林权抵押与评估、林权交易台账与林权流转经营权证生成与打印、统计分析等多种功能于一体的网上运行系统。县级林权管理服务中心负责对申报的林权流转、林权抵押、森林保险等信息审查、核实、录入和现场交易；并向乡镇延伸，畅通林权交易信息，实现金融部门信息共享，引导和规范林权流转。市级林权管理服务中心负责进行查询和监督，逐步建立全市统一并与省级对接的开放式林权管理交易信息平台。（2）建立各类市场主体诚信平台。将林业企业、林业合作组织、林农等各类市场主体的合法经营情况、诚信守信情况、行为认可（采用、采信、引用）情况等市场行为统一纳入征信范围，通过林权信息交流网络建立信用档案，公布信用等级，发挥市场监督作用。（3）建立林权流转价格参考平台。按照森林资源资产评估技术操作规程，研究全市分区域、分林种和权益期的森林资源资产评估参考值，建立林权流转价格参考体系，供金融机构和林权流转双方参考，促进林权流转公平公正。（4）建立林权流转合同备案制度。利用开放式林权信息交流平台，引导使用统一的林权流转示范合同，建立林权流转合同备案制度。
3实践分析
3.“1三权分置”新模式
深化集体林权制度改革开展以来，信阳市息县在不断探索中创新思路，把探索集体林地（林木）集体所有，农民承包集体林地（林木）原始承包关系不变，经营权和收益权归经营者的“三权分置”模式，赋予林木所有权和使用权流转、抵押、担保、融资等诸多权能，作为深化林权制度改革的重点。2015年10月份息县出台了《息县林权流转证登记管理办法（试行）》，统一印制了《林权流转证》，拟制了“息县林权流转合同（样本）”作为林农流转林权参考使用，并通过使用河南省林权流转登记信息系统正式开展工作。目前，息县已办理林权流转登记3宗，发放《林权流转证》3本计2.08hm2，息县已初步形成规范有序的林权流转交易服务平台，为林农开展合法有序的林权流转、林权流转证抵押贷款、林木采伐和其它行政审批等事项提供了保障。
3.2建立林业要素市场服务体系
在林业要素市场服务体系方面，目前信阳市辖9个县区已建立有编制、有场所、有人员的林权管理服务机构7个，服务机构内设林权登记、林权流转、纠纷调处、抵押贷款、森林保险、政策咨询、资产评估、调查设计、林业信息等窗口，开展相应的管理和服务工作。为有效地解决林权纠纷仲裁调解，信阳市将林权纠纷调解仲裁工作纳入了农村土地承包纠纷仲裁工作范围，并在林地面积7万hm2以上的商城县、新县、浉河区成立了林地承包纠纷仲裁调解办公室，积极开展林权纠纷仲裁工作，目前已调解了多起林权纠纷，促进了林区社会和谐稳定。以浉河区为例：浉河区林权管理服务中心为副科级财政全供事业单位，明确了编制和业务范围，加强管理制度、服务队伍、业务能力和基础设施等方面建设，建立健全了各项管理制度，配备了工作所需的各项设施设备，服务中心已成为联系林农的纽带、有识者投身林业的参谋、林农发展林业的帮手；在林权抵押贷款方面，浉河区推出了不同层次、适合各类需求的“茶叶贷”等林权信贷创新产品，特别是邮政储蓄银行推出的30万元以下的林农小额循环贷款，工作流程便捷，贷款利率最低，林农从申请到发放贷款全程10个工作日内办结，随用随贷，同时还为有经营执照的林业专业大户和专业合作社提供30万~200万元的林权抵押贷款。2015年信阳市浉河区新增林权抵押贷款9459.9万元，其中农户贷款达2415.5万元，已累计办理林权抵押贷款13.6亿多元。
3.3公益林集体林权制度改革的必要性
生态公益林在我国的利用价值十分巨大，首先进行良好的生态公益林建设能够有效的改善我国当前社会环境中自然环境恶劣的现状，有效地提高环境承载能力，面对我国各地区出现大量沙尘暴、酸雨等现象，通过大力兴建生态公益林将有效的改善我国的自然环境。在生态公益林的效益方面，生态效益和社会效益体现较明显，而生态公益林的经济效益却往往被人们所忽视，这也导致了公益林管护模式和制度出现了一系列问题：产权不清，护林员不能尽到责任，甚至出现监守自盗现象，加之补偿资金不到位，国家、省财政拨付的森林生态效益补助资金少，商品林与生态公益林经营收益相差较大，公益林利用途径很少，林农生产积极性较低，参与性不强，森林质量不高等，都是当前生态公益林管护过程中急需解决的问题和困难。信阳市探索的在不改变生态公益林性的前提下，充分利用生态公益林的景观资源、林下资源，开展森林旅游，发展林下经济等非木质的经营利用，发展公益林区的多种产业，多渠道为林农增收，在提高公益林林分质量的同时，增加公益林所有者或经营者的经济收入。如：信阳市商城县公益林面积占该县林地面积的71%，集体林权制度改革前，县、乡、村集体林地大多流转到林业企业、林业专业合作社和承包大户等手中，且大多为公益林，按照河南省人民政府令130号令公益林地不允许转让的规定，不能依法对已流转的公益林地进行林权流转登记，这样导致了公益林产权不清，流入方不敢进行投资，管护责任不到位，生态效益和经济效益都不能得以很好地实现。但在允许其不改变公益林性质前提下，严格流转准入资格和全程监控备案产业发展规划基础上，商城县公益林效益和质量正在明显提高。
3.4林权流转新制度
目前全市林权管理交易信息系统已开始使用，通过该系统可以实现林权初始登记与变更登记、林权交易与报价、林权档案与查询、林权抵押与评估、林权交易台帐与林权流转经营权证生成与打印、统计分析等多种功能于一体的网上运行系统。下一步将进一步创建各类市场主体诚信平台、林权流转价格参考平台、林权流转合同备案制度等。如：浉河区林权管理服务机构通过反复调查论证，综合测算，研究提出了分区域、分林种和权益期的森林资源资产评估参考值，建立林权流转和林权评估价格参考体系，供评估中介机构和流转双方参考，促进了林权流转公平公正。
4对策与建议
4.1加强调研，制定方案
在制定政策方案前，加大调研力度，领导走基层，查民情、听民声；请基层人员走上来，谈实践、说问题；派工作人员走出去，学先进，取经验，通过召开专题座谈会、专家论证会等方式制定方案，目前《信阳市深化集体林权制度改革试验实施方案》公布实施。
4.2分解任务，明确重点
根据试验内容，结合不同的林情、民情，按照积极稳妥、循序渐进的原则，分县（区）确定试验重点。如浉河区重点探索“三权分置”、森林资源收储（担保）和林业服务新体系；商城县探索公益林管理经营新机制，指导县（区）细化方案，选好试点，不等不靠，先行先试。
4.3强化领导，合力推进
政府应加大对深化集体林权改革的重视，统一研究深化集体林权改革相关事宜，一起安排布置，宣传发动，做到统一思想、凝聚共识，整合资源、互联互通，合力推进深化林改试验健康有序开展。目前，信阳市政府已将市级林权管理服务中心、林权管理交易信息系统和市场主体诚信平台建设，纳入全市农村产权交易信息平台建设统筹考虑，一并解决。
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林业政策评估论文范文第5篇
[关键词]抵押贷款；林业创新；运行机制
[DOI]1013939/jcnkizgsc201529117
1前言
集体林权制度改革在全国展开，林权抵押贷款作为其中重要的一环，在各个省市都取得了重大的进展和宝贵的经验，但是面向公益林的林权抵押贷款却止步不前。北京市森林资源面积达到1500多万亩，其中经济林面积260万亩，公益林面积大，占比高，制约了北京市林权抵押贷款整体水平的提升。2014年8月，北京市房山区将先行开展生态林抵押贷款试点工作，争取在生态林林权抵押贷款方面取得突破。这也进一步证实了北京市具有开展林权抵押贷款的必要性与可行性。
国内有不少学者已经对林权抵押贷款的模式进行研究，并且总结出了不少典型的模式。其中叶朝、刘从达总结介绍了浙江省庆元县的“林权IC卡”林权抵押贷款创新模式；黄艳红、黄金圆总结介绍了江西景德镇浮梁县的三种林权抵押贷款模式；蒲h成、王磊等学者总结了目前四川省采用的林权直接抵押贷款、担保公司担保贷款、林权证直接抵押贷款+森林保险，以及基地+公司+林农联保贷款四种模式；何安华、孔祥智介绍了浙江省丽水的创新林权抵押贷款模式；孙霄、陈学群等学者总结了福建省现有的永安模式，屏南模式和尤溪模式。吴盛光对永安、丽水、宽甸模式进行了全面的比较分析，总结出各自的优缺点；苏时鹏对福建、浙江、江西的林权抵押贷款模式进行了成效比较。
但是以上研究的林权抵押贷款模式都是针对经济林而言，现在国内对公益林的林权抵押贷款模式的研究尚处于空白阶段。本文将立足于北京市林业的实际情况，结合国内的相关经验，提出适合北京市林权抵押贷款的模式与运行机制，以促进北京市林权抵押贷款的进一步推广。
2北京市开展林权抵押贷款可行性分析
林权抵押贷款项目的实施主要是为取得“生态改善、资源增加、农民增收”这三大效益而做出的经济和制度层面的革新。北京市作为中国首都，更需在经济发展、社会进步、文化传承、生态环境改善等多方面协同快速推进，推动资源优势向经济优势转化，促进首都多功能林业产业快速发展。
2.1北京市开展林权抵押贷款的必要性
2.1.1北京市的环境问题亟待解决
北京市属于温带季风气候，但具有较强的大陆性，总体降水量较小，加之受近年来全球气候变暖、异常天气增多等影响，由境内降水而形成的多年平均地表径流量连年减少，干旱现象尤为严重。并且近年来北京市PM2.5北京市超标，雾霾天气已成为影响市民健康的杀手，环境治理迫在眉睫。林权抵押贷款的实施，可以充分调动林业生产者再生产的积极性，进一步扩大北京市森林覆盖面积，改善北京市的空气质量，增加地表径流。
2.1.2林农收入水平较低
北京市城乡居民收入差距近年来正逐步缩近，但农村居民收入水平相比仍处于较低水平。由于林业的弱质性和长周期，林业生产者收入普遍较低，进一步发展也亟须资金的支持。林权抵押贷款的实施，不仅可以盘活森林资源资产，创新林业要素的资本化运营，还可以解决林业生产者在扩大生产中的融资困难和资金不足等问题，同时能进一步激发林农的爱林、护林、造林积极性，促进林民增收致富，加快城乡经济社会一体化。
2.2北京市开展林权抵押贷款的可行性分析
2.2.1北京市集体林权改革工作的基本完成
集体林权制度改革即分山到户，确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权。全国重点林权抵押贷款试验区的贷款发放，均以林权证为抵押，对林业资产进行评估之后，再发放贷款资金。所以完成集体林权的改革是实施林权抵押贷款的前提条件之一。
北京市从2009年推行集体林权制度改革，规定生态公益林和商品林在改革过程中分别采用“分股不分山、均利不分林”和“分林到户”的改革模式，截止到2014年，全市集体林权改革制度改革工作已进入到深化阶段，资金发放到位。此外，全市森林保险试点工作全部完成。这为林权抵押贷款业务的顺利开展提供了先决条件。
2.2.2全国已有成熟模式可供借鉴
自2004年起，林权抵押贷款试点工作在福建、浙江等省市展开，之后江西、贵州、四川、吉林等省份也都开始办理这一业务，逐渐形成了整体模式清晰，适应地方实际需要的实施方式。其中林权证直接抵押、农户联合申办、财政贴息等方式已较为成熟，经过10年的推行和不断改善，这些抵押贷款模式已具有比较广泛的借鉴意义，相关的理论研究也比较充分。为北京市开展林权抵押贷款提供了宝贵经验。
2.2.3北京市强大实力的支撑
北京市作为首都的独特地位使北京市具有得天独厚的政策、人才和资金的大力支持。其中政策方面，自2009年开始国家林业局、市园林绿化局和市内十二个区县的园林部门都给予了专项财政资金支持和多方面的政策优惠，鼓励盘活森林资源，推进林业生态建设。2013年7月3日，集体林权抵押贷款工作推进会在北京召开，会议再次强调了要推动首都多功能林业产业快速发展要求。2014年11月20日，房山区政府、区园林绿化局、区农村商业银行等多方进行了深入座谈，进一步推进房山区生态林抵押贷款试点工作。
在资金方面，北京市是全国的经济中心，各类金融机构网点众多，为大量、多渠道资金注入林业生产提供财力支持。最后在人才支持方面，北京市内高校、研究机构众多，为北京市提供了林业、金融业、城市规划建设等多领域的科研人才和优秀团队。同时也为林权抵押贷款在本地区的理论创新，经验总结，项目推广提供着有力的人力资源。
3北京市林权抵押贷款运行机制与模式
3.1林业经营主体信用机制
林业生产者要取得抵押贷款必须以现有的林业资产为抵押。林权证是林权经营主体信用机制构建的核心内容，无论是直接担保贷款，林农联保贷款还是反担保贷款，都需要以林权证为抵押，以此贷款的额度、期限和利率。北京市生态公益林所占比例较大，在规定农村集体或个人经依法登记取得林地、林木使用权和林木所有权可以为抵押品的同时，还应放宽限制，使生态公益林的经营权和使用权也可作为抵押物。在明确抵押物范围，确定林业经营者信用层级的同时，金融机构可根据贷款申请人的实际情况增加联保、自然人担保等其他担保方式或增信措施，适当增加林业经营者的贷款额度。
3.2抵押物评估机制
依据全国的经验，通常由专业的评估公司实施对抵押物的评估，但评估公司一般手续繁杂，评估费用较高，加之一般的评估机构缺乏林业知识，使得林业资产评估失实，严重制约了林权抵押贷款的发展。
北京市应健全林权资产评估机制，由市财政局、市园林绿化局严格控制评估机构的准入，保障评估程序公正客观，防范不良贷款的发生。同时，也可参考浙江丽水市的做法，建立森林资源资产调查评价机构，由市内的“森林资源调查规划设计所”或相关部门负责林权抵押贷款的评估工作。这种具有政府性质的资产评估，可以增加担保的公正性，简化评估的流程，方便林农进行评估。
3.3抵押担保机制
北京市应建立具有政府性质的担保机构，如丽水市森林森源资产收储中心和永安市的国有资产投资经营有限责任公司，可以增加林业生产者的信用，同时保障银行贷款的偿付。也可以借鉴福建省的协会担保林权抵押贷款模式，北京市同一地区的公益林林农组合为一个信用协会，以各个信用协会作为担保进行林权抵押贷款。
3.险管理机制
林权抵押贷款面临的风险主要是林农的违约后林业资产的流动性风险。政府应建立林业资产发展专项基金，通过北京农村产权交易所、中国林权交易所、北京金融资产交易所等流转平台，及时处置不良资产，降低贷款风险。
北京市政府应建立林权贷款风险补偿机制，依靠政府建立专项补偿资金，降低金融机构的资金风险。同时也应建立林业贷款保险机制，完善林业保险体制的建设。吉林省推出了“商业性林木火灾保险+建行‘林富通’个人林权抵押贷款”的组合，将林木火灾保险直接绑定在贷款条件中，在发生火灾事件或采取措施导致林木财产损失时，保险公司按约定支付相应赔偿金，从而极大规避了风险。
北京市天气干燥，火灾是北京市公益林面临的最大的风险，在申请林权抵押贷款时，以公益林林农必须购买公益林火灾保险为条件，银行可以极大地规避风险。
3.5抵押物处置机制
在林业生产者违约后，林业资产可以收储、担保、拍卖、变卖等方式进行处置。金融机构在取得林业资产后，由于林业的长周期，和采伐的限制，变现十分困难。金融机构应与北京农村产权交易所合作，积极探索通过预挂牌制解决变现的问题。
3.6政府补贴
根据《关于印发积极推进本市集体林权抵押贷款工作指导意见的通知》规定，对于按时还款的林权抵押贷款申请人，若其符合中央林业贷款财政贴息范围的规定，可由中央财政、市级财政分别给予3%的财政贴息；中央财政贴息范围之外，符合本市林业贷款财政贴息范围的，市级财政给予不超过6%的贴息。
4北京市开展林权抵押贷款主要制约因素
4.1财政贴息力度不够
目前，大多数林权抵押贷款项目都可以申请林业贷款的中央贴息，中央和市级财政向符合规定的林权抵押贷款项目给予6%的财政贴息。而林业属于长周期、高风险的行业，公益林又因为其流动性差和经济效益较低的特性而更加需要政府的政策扶持。
北京的林木大部分为公益林，占全市林地面积的80%以上。但是目前中央贴息的范围还未覆盖公益林项目，这就导致林权抵押贷款在北京地区的开展遇到了财政支持不足的瓶颈，商业银行无力承担全部贷款行为，农户得不到足够的贷款。
4.2贷款银行数量少
目前，北京市可以提供林权抵押贷款的金融机构主要是北京农村商业银行、邮政储蓄银行京分行、北京银行、农业银行北京分行，纵观以上银行，均是商业银行，没有政策性银行的介入。但是，公益林性质特殊，既有普通森林的周期长，风险大的特点，又因为其公益性，生态价值远远高于其经济价值，因此传统的商业银行积极性不高，此时充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的政策性银行有必要介入，为北京市的公益林林权抵押贷款提供帮助。
4.3公益林流动性差
公益林是主要提供公益性、社会性产品或服务的林地，难以流通转让。评估流程复杂，不具有可靠计量的货币价值。同时传统的公益林没有经济效益，不能获得较大未来收益。这种特点就使得公益林比一般的林地更加具有弱质性，需要创新性的林权抵押产品来进行林权抵押。
4.4贷款期限较短
对于公益林来讲，生态价值无法用数字表示，其效益的体现是一个长期的过程，因此要延长公益林林权抵押贷款的期限。目前的期限与公益林生长周期不匹配，造成资金回收缓慢，周转不灵的困难。
5促进北京市林权抵押贷款发展的建议
51直接以集体生态公益林的林地使用权或者股权证抵押贷款
北京以生态公益林为主，将生态林作为资产经营流转，会大大改变生态林的地位。作为股权的持有者，生态林并不能创造非常大的经济效益，但股权一旦流转起来，生态林的股权可以创造更大的经济价值，变成可盘活的资产。因此，林农以集体生态公益林的林地使用权或者股权证作为抵押。用股权证作为抵押，其可以在二级市场上流通，减少银行提供贷款的风险。
52增强公益林经济效应，加大政府的财政贴息
目前，北京市的经济林和种植业项目，林下种植业、林下养殖业等林下经济项目，森林旅游、沟域生态经济等森林资源开发项目，林果加工业项目等林权抵押贷款项目都可以申请林业贷款中央财政贴息，中央和市级财政向符合规定的林权抵押贷款项目给予6%的财政贴息。而林业属于长周期，高风险的行业，林农申请林权抵押贷款一般面临较高的利率，使得林农缺乏贷款的积极性。增强北京公益林的经济效应，同时加大北京市林权抵押贷款的财政贴息，不仅能减轻林农的贷款负担，增加其再生产积极性，又能保障公益林的数量，为北京的生态发展贡献力量。
53政策性银行的介入，增加贷款银行的数量
目前，北京市可以提供林权抵押贷款的金融机构主要是北京农村商业银行、邮政储蓄银行京分行、北京银行、农业银行北京分行，纵观以上银行，均是商业银行，没有政策性银行的介入。由于公益林的性质特殊，既有普通森林的周期长，风险大的特点，又因为其公益性，生态价值远远高于其经济价值，因此传统的商业银行积极性不高，此时充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的政策性银行有必要介入，为北京市的公益林林权抵押贷款提供帮助。而且林业生产者与公益林所有者大多处于山区，较少的贷款银行会增加贷款成本，挫伤林权抵押贷款积极性。增加贷款银行的数量，不仅可以发挥网点优势，更能较好地推广林权抵押贷款，让林农从林地流转中受惠。
54创新与林权贷款相关的金融产品
北京市可以在林权抵押产品特征方面做一定的创新，其期限、利率、金额的多少应该结合林业产业特征综合设计。由于林业产业的长周期特征，应以长期贷款为主；结合林业资金回收慢，效益稍低，林业的公益性特点，利率设计不能过高；根据林业经营者的需求状况，与资产的现实价值，贷款人信用等级，确定抵押贷款额度。同时，在林权抵押贷款风险控制方面，应从建立林产品流转平台，完善资产评估机构，建立政府评估机构和担保机构着手。林业流转平台可以增加林业资产的变现能力，解决林业资产流动性不足问题，减少金融机构坏账风险；完善资产评估机构，有利于真实的估计林产品价值，防范道德风险；由于相关评估机构的评估费用较高，政府应补助评估费或政府林业部门负责资产评估业务，降低银行和林业生产者的贷款成本；建立政府担保机构，增加林业生产者的信用，同时保障银行贷款的偿付。
55公益林价值可视化
公益林进行贷款之所以这么难，主要是公益林的价值难以测量，如果公益林的价值可视化，那么将解决公益林林权抵押贷款的一大难题。比如可以将公益林按照其吸纳二氧化碳的能力进行测算价值。即将每平方米的公益林吸纳的二氧化碳的量侧算出来之后进行换算。
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