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行政程序法论文范文第1篇
今天，如果我们仔细聆听任何有关中国政治、经济或社会问题的对话与讨论，我们都会注意到，“法治”、“法治国家”等词语正愈来愈成为我们所置身的社会的关键词。当我们聆听这社会呼唤“法治国”的滚滚雷声之际，我们也渴望那久久期待的甘霖。就像雷声不能够解渴一样，流于形式的法制口号即便响入云霄、波及万韧，也不能滋润制度的生长。因此，一个显而易见的道理是，法治不仅仅是“政府守法”的理念，不仅仅是“依法治X”的口号；法治必须具体化、制度化。令人欣慰的是，这个常识正不断成为我们社会中思考者的共识、行动者的指南。在很大意义上，正是对于法治的“具体化”和“制度化”的诉求，使得我们突然发现，那在传统中国法文化中一直被冷落、被漠视的法律程序，或许正是构建法治国大厦的栋梁。
于是，就好像能使经济走出衰退的所谓“新的经济增长点”一样，“程序正义”也以一副救世主的面目闯入中国法律界，成为每一个试图展示学术水平、争夺话语权力的法律人首选的话题。1国内法学界对法律程序的关注从何时开始尚需考证，但想来也不过是十年之间的事情。作为对过分注重结果公正的反动，程序正义强调达到结果之过程本身的正当性、合法性的独立价值。程序正义理念在法学诸领域得到了广泛的呼应。2但是我们也不难发现，在看起来呼之欲出的“程序革命”表象的背后，法律程序、程序正义之理念实际上大多停留于“口号化”、“标签化”的层面。3在一个通过“运动化”（socialcampaign）而达到某种社会目标的传统语境中，口号和标签确实可以作为制造某种“错觉”的廉价的原料，但是对于一种制度的真正实现和运行而言，则不免有自欺欺人之虞。
在这样的背景下，正在进行的行政程序立法，应当被视为我国“行政法治具体化”和“政府再造”（ReconstructionofGovernment）的一个契机。建立合理的、可操作的程序制度，应当成为行政程序立法的基本目标。因此，我们讨论中国的行政程序立法问题，有必要首先明确什么是《行政程序法》的基本目标，有必要具体探讨这些目标得以落实的制度性保障，有必要以一种较为理性化的方式确定对于行政程序功能的期待，同时也有必要具体研究程序功能得以实现的制度化机制。
II.程序法治意识的觉醒与制度实践：对我国行政程序制度发展的简要考察4
自1978以来，伴随着经济改革的启动和深入，中国法制现代化也开始了它的历程。经济改革所导致的重要社会结果之一是推动了中国的社会转型以及权力的“非中央化”（decentralization）。社会转型作为中国法制现代化的社会背景对于后者有着全面与深刻的影响。其中一个方面就是要求我们对在法律制度中占有枢纽地位的法律程序制度的建设，给予充分的关注。5随着法制改革向纵深发展，法律程序建设，特别是在行政法治国家中占有核心地位的行政程序法律制度建设的重要性已经得到社会的承认。在实践中，行政程序，特别是行政决定制作程序方面制度的改革，已经取得了相当大的成果。但是另一方面，行政决定制作程序中“公平、公正和公开”等程序正义的要求还没有得到全面落实，行政程序改革的任务仍然很艰巨。对行政程序改革以下几个方面的考察可能有助于我们对我国行政决定制作程序的现状以及今后努力的方向等问题的理解。
程序合法性要求的确立
程序合法性是法治原则的一项基本要求。但是在行政过程中，对行政权行使的程序合法性要求一直没有受到重视。1989年4月全国人大通过的《行政诉讼法》第一次提出了行政权行使的程序合法性要求。“程序法治”从此成为行政法治实践中的一个方面。在推动中国法制现代化进程的法律改革中，行政诉讼法应该是一部具有里程碑意义的法律。一般认为，这部法律的主要贡献是在中国确立了对行政行为的司法审查制度。其实从行政程序制度建设的角度来看，《行政诉讼法》对行政法治建设的另一个重要贡献就是第一次提出了行政行为程序合法性的要求。该法第一次规定了人民法院对“违反法定程序的”具体行政行为，“可以判决撤销”，6从而以立法的形式确立了行政权行使过程中的程序合法性原则。
毫无疑问，《行政诉讼法》以立法形式确立的程序法治原则，对于当代中国的行政法治建设和法制现代化而言，是一个巨大的进步。但是从中国行政程序法律制度的现状而言，该法所确立的程序法治原则的意义实际上是有限的。在我们看来，中国行政程序法律制度中的两个事实在实际上可能制约该法所确立的程序法治原则的落实：第一，《行政诉讼法》对于程序法治的要求，仅仅限于“程序合法性”，换言之，它只要求行政权在行使过程中必须遵循“法定程序”。而我们的现实恰恰是：规范行政权行使的“法定程序”很少。在实践中，许多行政活动仍然没有法定程序可循。第二，在实践中，那些蕴含程序正义之基本要求的原则之法律效力在很大程度上仍然没有得到承认，程序法律原则并不能直接作为规范行政权活动的“法定程序”。因此，当法律对行政活动的程序没有作出明确规定时，旨在保障程序公正和决定理性化的法律程序之基本原则，也很难发挥应有的作用。简言之，在这种情况下，程序的公正性和合理性可能很难得到实现。
在我们看来，上述对程序合法性问题的检讨同时也为我们指出了程序改革努力的一个方向。对于行政程序而言，程序法治原则不仅仅要求行政权的行使必须遵循法定程序，同时也要求当行政机关享有程序自由裁量权时，行政机关对程序的适用和操作必须满足程序公正诸原则的基本要求，否则就是滥用自由裁量权，同样构成程序违法。针对上述问题，程序合法性要求的落实应当从以下两个方面进一步努力：第一，对于那些涉及到相对一方当事人重大利益或者对他们影响较大的行政决定制作过程，应当尽快以立法形式确立合理的、公正的程序制度。第二，在行政过程和司法审查的实践中，应当承认旨在保障和促进程序公正和决定理性化的法律程序之基本原则的效力。必须看到，不论法律对程序的规定如何详密，行政活动的多样性和复杂性都将表明，法定程序都不可能对所有行政活动过程或行政过程的所有方面进行规范。因此，在行政决定制作过程中，行政机关程序活动方面的自由裁量空间是不可避免的。况且，行政活动的灵活性与行政效率等目标也要求行政机关在程序活动方面拥有一定的自由裁量权。程序活动中自由裁量权的存在，意味着程序法治原则不仅应当对行政权行使的合法性提出要求，同时也应当对行政权行使的程序合理性提出要求。为了保证程序的公正合理，那些旨在保障程序公正、公平和合理的行政程序基本原则应当贯穿于行政程序活动过程之中。7换言之，正当行政程序的基本原则应当具有与程序规则同样的法律效力。
程序合理性意识的觉醒
在中国行政程序改革中，尽管法律没有明确提出对程序合理性的问题的关怀，但不能因此而认为程序改革仍然对程序合理性问题保持沉默。事实上，法律中的程序合理性意识已经觉醒。1990年颁布、1994年修订的《行政复议条例》，以及1999年制定的《行政复议法》可以被认为是中国唤起沉睡的程序合理性意识并建立制度性保障的一个努力。《行政诉讼法》作为中国法制改革进程中一个里程碑，虽然规定了法院对行政行为进行司法审查的范围和原则以及制度性框架，但该法的一个不足之处也是明显的：根据这一法律，法院原则上只能对具体行政行为的合法性进行审查。换言之，法院对行政过程中的合理性问题仍然鞭长莫及。与此不同的是，《行政复议条例》以及后来的《行政复议法》规定了复议机关对具体行政行为的合法性和合理性进行审查。8从逻辑上讲，具体行政行为的合理性既包括实体合理性，也包括程序合理性。复议机关对其认为违反程序合理性要求的行政决定有权予以撤销。由于程序合理性的核心问题实质上就是“程序公平”，因此《行政复议条例》对程序合理性问题的关注，意味着程序公平作为对行政决定制作程序的基本要求已经受到关注。可以预见，随着人们程序正义意识的进一步觉醒，程序合理性问题将成为行政活动过程中的一个焦点。
行政决定制作过程中程序合理性问题的凸显，进一步印证了关于程序正义和正当程序的一系列基本原则对于构建正当的行政程序的意义。从本质上讲，程序合理性问题就是程序正当性问题。如果我们对程序正义的基本原理以及正当程序的基本要求没有深入全面的理解，实践中就很难判断或评价某种程序活动是否“合理”，是否“公正”。同样的，如果我们应当通过适用和解释程序正义和正当程序的基本原则来判断和评价程序活动的合理性和公正性，这些基本原则就必须被赋予法律效力。在普通法系国家中，程序正义的基本原则可以通过普通法形式而得到确认。在中国这样受成文法传统影响的国家，程序正义的基本原则被赋予法律效力的基本途径应当是制定有关行政程序活动的基本法。
程序公正的制度化尝试
与立法中程序公正意识的觉醒相呼应，中国法制改革中也出现了关怀程序公正的制度化尝试。就行政决定制作过程来看，构成正当行政程序的基本要素，诸如裁决者的中立性、相对一方当事人的参与、程序公开、决定理性化等，都已经开始由一种关于程序正义的观念而转化为行政活动的程序规则。这些可以被视为行政决定制作过程中程序公正之实现的制度化尝试。
例如，1989年全国人大常委会通过的《中华人民共和国集会、游行示威法》规定：对于公民集会、游行示威的申请，公安机关应当至少在申请日2天之前告知其是否批准的决定。如果公安机关决定不批准公民的申请，必须说明理由，并告知有关的救济途径。如果公安机关在规定的时限内未能作出决定，则视为其同意公民的申请。9从程序公正的角度来看，上述程序规则已经开始认真地对待程序公平的一些基本要素，例如为决定说明理由，告知，以及程序法治等，至少从法律文本角度看是如此。
在行政决定制作过程中程序公正之实现的制度化尝试方面，1995年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）是一个里程碑式的标志。在笔者看来，该法至少在以下几个方面为程序公正的实现进行了努力。
1.对裁决者中立性的保障。《行政处罚法》对行政处罚决定制作过程中的裁决者的中立性第一次给予了明确的关注。该法规定，如果相对一方当事人认为处罚决定的制作者与处罚决定有利害关系或者有偏私，可以申请其回避。偏私既可以是决定制作者与案件有直接的利益关系，也可以是决定制作者与其所处理的案件的当事人有个人关系。在行政处罚的听证程序中，相对一方当事人有权对其认为存在偏私的听证主持者申请回避。10另一方面，该法还通过设置职能分离来防止和消除处罚决定制作者的偏见。例如，该法明确规定，在行政处罚过程中，主持调查的人员不得参与处罚决定的制作。11
2.听证制度的设置。《行政处罚法》第一次以立法的形式将听证作为一项程序制度引入行政决定的制作过程，这无疑是行政决定制作过程中实现程序公正的一个显著进步。听证制度的设置使相对一方当事人的一项重要的程序权利──听证权──得到落实。对于行政机关来说，当其对相对一方实施吊销许可证和较大数额罚款的行政处罚时，相对一方有权申请获得听证的机会。12根据该法的规定，在听证过程中，当事人有权在合理的时间内获得与听证活动有关的信息；有权聘请律师；有权进行辩论；有权要求听证公开进行，等等。听证制度的引入以及旨在保障听证过程公正化的这些程序规则，为行政决定制作过程中程序公正的实现提供了制度化途径。
《行政处罚法》关于听证程序的规定，就很多程序特征看，与美国联邦行政程序法关于正式裁决程序的“审判式听证”是相似的。13但是，从程序公正的基本要求看，《行政处罚法》中设置的听证程序仍然存在着诸多值得反思之处。第一，正如我们所强调的那样，裁决者的中立性乃是程序公正的最低要求之一。诚然，《行政处罚法》所规定的听证程序中不是没有考虑这一因素，但不可否认的是，主持听证活动的官员与作出决定的行政机关之间实际上存在着直接的联系。例如，主持听证活动的官员要受到行政机关的控制。没有理由能够使人们充分地相信他们可以不受控制地、独立地主持听证活动和作出处罚决定。在美国，主持听证活动官员的中立性通过“行政法官”（AdministrativeLawJudge）制度而得到了有效保障。中国是否可以借鉴这一制度呢？第二，《行政处罚法》规定听证程序适用的事项是行政机关对相对一方实施吊销许可证和较大数额罚款，应该说符合“程序经济原则”的要求：相对一方受影响的利益重要性程度较大，其所应当受到的程序保障程度也应该较高。但是，如果从这一思路出发，行政机关对相对一方施加拘留以及限制人身自由的强制措施等活动过程中，更应当适用听证程序。因为人身自由与财产权对于公民来说至少具有同等的重要性，如果说不是更为重要的话。但《行政处罚法》所规定的听证程序并不适用于对公民人身自由权的保障。我们如何为法律的这一规定进行正当化辩解呢？第三，从“程序自治”原则的要求看，制作行政决定的依据应当是那些通过程序过程而产生和被确认的事实与证据。具体就听证程序而言，“程序自治”要求通过听证程序制作决定的依据只能是听证记录中的事实、证据和有关材料，而不能是听证活动之外的材料。否则，就会产生使听证活动成为形式或“过场”的危险。即使来自听证活动之外的材料没有影响决定的实体公正性，也可能导致人们对听证活动公正性和有效性的怀疑。《行政处罚法》尽管规定了听证程序，但却没有确立“行政决定必须依据听证活动记录中的材料而制作”这一“听证记录排他性”规则。对这一程序规则的忽视对听证程序的公正性和有效性有什么负面影响呢？
3.职能分离。虽然《行政处罚法》没有明确将行政处罚决定制作过程中的职能分离作为一项基本原则，但体现了将决定制作过程中的调查、决定以及执行诸职能分离的精神。14简言之，职能分离表现在两个方面。第一，该法规定，主持调查活动的人员不得参与处罚决定的制作。这一规则的实质是将调查职能或追诉职能与制作决定的职能分离，其目的是为了防止决定者由于职能混合而可能产生的偏见。第二，该法将制作行政罚款决定的职能与执行罚款决定的职能分离。从程序原理看，前者是一种“内部的职能分离”，后者属于“外部职能分离”。不论形式如何，职能分离的目的在于保障程序公平。假如程序将调查职能与决定职能混合于同一个主体，就是说就会出现决定者成为“自己案件的法官”的情形；假如在行政处罚中，作出罚款决定的主体同时可以收缴罚款，就可以认为决定者与其所作的决定有“直接的利益关系”。
从职能分离的作用机理来看，比较理想的程序公平逻辑上要求行政决定的制作过程贯彻“完全的职能分离”，即实现“外部的职能分离”。完全的职能分离主张将行政决定制作过程中的追诉职能、调查职能、决定职能以及执行职能完全分开，由不同的行政机关来行使。在美国，这种主张自本世纪20年代起就被反复提出，但是始终没有被接受。其中一个重要的原因在于，完全的职能分离可能加剧行政机构膨胀，降低行政活动的效率，同时也会降低行政决定的质量。程序公平与行政效率的冲突使人们考虑“职能的内部分离”，即行政机构可以同时享有追诉、调查、决定和执行的职能，但是这些职能必须由不同的人员来行使。执行追诉和调查职能的人员不得参与决定的制作；行使决定职能的人员不得和调查人员、追诉人员单方面接触。15美国现行的联邦行政程序法采用了内部职能分离制度。但是批评者认为，行使不同职能的人员在同一个机关内工作而形成的“团队精神”，可能大大影响职能分离的实际效果。
从我国《行政处罚法》的规定来看，处罚决定制作过程中的职能分离，主要是内部职能分离。虽然我们可以对内部职能分离的局限性进行批评，但是在笔者看来，内部职能分离制度可能是行政决定制作过程中兼顾程序公平与行政效率的一个方面。对程序公平与行政效率的兼顾，在理论上并不是一个问题，但是在行政活动的实践中却是一个极为复杂的问题，很难设计出一种“理想制度”，需要根据具体问题作出判断和评价。
《行政处罚法》规定的上述制度，标志着中国在追求法律程序公正性目标方面的巨大进步。与行政处罚决定制作程序的上述发展相呼应，目前规范另一类具体行政行为──行政许可的统一立法，即《行政许可法》，正在起草之中。从程序公正角度观察，《行政许可法》草案除确认了行政许可决定程序中决定者的独立性、听证、决定理性化等程序正义的基本要求之外，还第一次对“禁止单方面接触”的程序规则作了规定。16有理由相信，《行政许可法》的颁布将进一步推进行政决定制作过程法制化和公正化的进程。
对行政决定进行审查的程序保障
相对于行政决定的制作过程来说，对行政决定进行审查虽然只是一种“事后”监督，但这种事后的、来自决定制作主体之外的审查不仅对行政决定的制作过程产生重要影响，而且就程序正义理念的表达和实现而言也具有直接的意义。就第一个方面讲，虽然相对于某个特定的行政决定来说，不论是行政系统内部的审查还是司法审查都是“事后的”，但是通过这种审查而对该行政决定作出的评价及其相应地理由或标准，却可以为将来的行政决定制作过程提供实体的和程序的标准与规则。由于审查主体通常具有更高的法律权威，审查决定更具有终决性，事后审查的上述作用实际上是不可忽视的。在英美法系国家中，这种作用的突出性由于“遵守先例”这一规则的存在而一目了然。即便在不将“遵守先例”作为一项法律原则的国家中，基于形式理性的要求，人们也没有理由否认对同样情况给予同样对待的必要性。因此，审查制度的存在不仅对已作出的、接受审查的决定是一种必要的监督，同时也是对将来的行政决定制作过程的一种指引。就上述第二个方面看，对行政决定的事后审查，至少为当事人追求他们所相信的正义提供了另一个途径。而且，从人们的心理层面上看，经过多个主体检验过的决定至少就形式上看更容易获得公正性，因而更容易被人们所接受。
虽然我国早在1954的宪法中就规定了公民有权对国家机关及其工作人员的行为进行监督，1982年宪法也对这一规定加以确认，但是由于缺乏相应的制度化和程序机制，对行政机关所作出的影响相对一方权益的决定在法律上一直缺乏有效的监督。因此，1989年颁布的《行政诉讼法》从这一意义上看具有里程碑式的意义，因为该法第一次确立了法院对行政决定进行司法审查的实体与程序制度，从而使对行政决定的司法审查由一项“宪法的承诺”变为一套现实的法律制度。1990年《行政复议条例》的颁布，则进一步使对行政决定的内部层级监督得到制度化。可以认为，上述对行政决定外部和内部监督制度的确立，确实体现了中国法制改革中关注程序正义的巨大努力。
但是从正当程序的构造及其作用机理看，我国通过上述立法而确立的对行政决定的审查制度依然存在较大的缺陷。这些缺陷至少表现为以下几个方面：第一，应当接受审查的行政决定的范围主要是通过“列举”的方式而确立的，因而随着行政活动多样性的发展，受案范围事实上可能将缩小。列举的方式也容易为行政机关规避审查提供可能性。因此从长远看，有必要以“概括”的方式规定对行政决定进行审查的范围。第二，行政复议和行政诉讼的程序制度方面仍然存在着混乱。虽然《行政诉讼法》和《行政复议条例》对有关的程序作了统一规定，显示了一定的使程序统一的愿望，但同时又对复议和司法审查中的程序不统一情况采取了难以理喻的容忍态度。例如，行政诉讼法规定对行政决定提讼的期限为三个月，17但是有的法律、法规却规定期限为30天或15天；行政诉讼法没有将“复议前置”作为提讼的条件，但有的法律法规却作出这样的规定。这些混乱现象在行政复议程序中就更为明显了。在复议和诉讼的关系上，有的法律法规规定必须“复议前置”；有的法律法规规定复议和诉讼可以选择，但选择了复议不得再提讼；有的法律规定复议是终决的，等等。我们并不反对程序的多样性，但是程序多样性并不等于在程序的设置上随心所欲，因为后者实质上是一种恣意。这里的问题就是：这些程序上的“差别待遇”能够得到正当化吗？程序的统一与程序特征多样性的关系应当如何处理？上述问题在我国行政程序制度体系中可以说是比比皆是。
III.行政程序制度的基本问题：一个归纳
尽管我们应当承认，改革开放以来，随着我国民主法治建设的推进，行政程序制度已经有了相当的发展，但是从宏观上看，这一领域的法律程序建设还远远不能满足依法行政和建设社会主义法治国家的需要，还存在着许多缺陷。具体来说，这些缺陷主要表现为：（1）现有的程序制度在体系上存在着很大的零散性，缺乏必要的衔接和一致性，因而可能引发程序制度体系内部的原则或规则之间的冲突；（2）一些重要的行政决定制作过程仍然缺乏法定程序规范，行政权的行使在程序上享有过度的自由裁量权，难以保障程序公正；（3）相对一方在程序上享有的权利“量”太小，即使是已经享有的某些程序权利也因为缺乏相应的配套制度而难以得到保障，相对一方在程序中的积极性得不到充分发挥；（4）与程序立法中对“程序合法性”意识的增强相比，“程序合理性”问题仍然没有得到法律的足够关怀，缺乏实现程序公正的保障机制；（5）程序规则之间的抵触现象比较严重，显示出程序设计上的随意性；（6）一些蕴含程序公正主要价值的基本原则既没有得到法律的明确规定，在程序作业中也不具有直接的法律效力；（7）程序的简化欠缺明确化、具体化的条件，为程序操作过程中的恣意留下了空间；（8）对于违反法律程序，侵犯程序权利行为的法律责任不够明确，甚至没有规定相应的法律责任；（9）行政机关及其工作人员的程序法治意识不强，程序工具主义意识仍然比较浓厚，实践中不按程序办事的情况比比皆是；（10）公民、法人或其它组织的程序权利意识依然十分淡薄；等。
在笔者看来，程序改革所面临的上述问题可以被归结为两类：第一类是主观方面的原因造成的。从主观方面看，长期以来我国法律传统中对法律程序的误解、偏见和冷漠，可以说是一个最重要的原因。例如，行政机关认为法律程序只是其用以管理与控制社会的手段，只能施与“被管理者”，而不能管理管理者，否则就会“捆绑自己的手脚”；认为程序只是实现行政目的的手段，因而如果程序不能为行政机关的目的服务，就可以违反程序。18同理，社会成员法律程序和程序权利以及程序公正意识的淡薄也主要是一个法观念问题。第二类是由客观原因造成的问题。从客观方面看，主要是学理研究和程序设计等技术方面的原因。其中包括对法律程序的结构、程序合理性和程序公正性的条件、正当程序的制度装置等方面的认知和把握不够。由此也会导致相应的程序设计方面的问题。相应地，程序的改革也必须从上述方面入手。
IV.作为行政程序立法准备工作的理论研究
对于行政程序制度及其问题的的研究，我国学者已经开始给与充分关注，并且为制度改革与创新提供了进行了一定的理论准备和积累。这些理论研究对于中国即将进行的行政程序立法无疑具有极为关键的指导意义。归纳起来，现有的理论研究可以分为以下几个方面。
第一，行政程序之理念与观念启蒙。这一方面的研究涉及到行政程序的法文化基础、法治国家中行政程序的意义、程序法治概念及其意义、程序正义与正当程序的法理、程序性权利、程序法律关系与实体法律关系等问题。学术界对上述重大理论问题的研究，为中国行政程序立法提供了观念基础。
第二，行政程序基本原则与制度研究。基本原则和制度研究涉及到行政程序立法的基本架构。这些研究涵盖的主题包括行政程序基本原则的效力与意义、基本原则的具体内容、基本原则的要求、基本原则与程序制度的关系、行政程序基本制度安排等问题。这些研究为中国行政程序立法提供了直接的理论支持。
第三，行政程序比较研究。行政法学界为行政程序立法所进行的理论研究，突出了一种全球化视野，对西方主要国家的行政程序立法及其实践问题进行了较为全面的考察和研究。透过这一比较研究的视角，学界不仅翻译介绍了西方主要国家的行政程序法，而且考察了两大法系主要国家行政程序制度实践经验或教训，为我国行政立法提供了必要的参照和借鉴。
第四，行政程序立法研究。除了一般理论研究和比较研究，学界也已经展开直接面对行政程序立法的研究。这些研究包括我国行政程序立法的目标模式选择、基本框架和架构、立法形式和立法技术，并且已经提出了一些具有启发意义的草案或立法纲要。
V.作为行政程序立法一项基础工作的实证研究
毫无疑问，学界为行政程序立法而进行的各种研究，为中国行政程序立法提供了重要的理论和知识的资源。但是，反思中国法学界关于法律程序研究的过去与现状，我们不难发现：尽管学者们对发轫于西方法治语境中的程序价值和观念与理论进行了反复的介绍、阐释和论证，但是当他们希望以此来改革中国当下的法律程序制度时，却鲜有对此种法律程序现状的深入了解和实证研究。进而言之，程序改革基本上是在一种并不确知改革对象为何物的情况下进行的。或许，我们已经想当然地认为，现有的制度存在问题。但是，究竟存在哪些问题？为什么会存在这些问题？这些问题导致的后果是什么？诸如此类我们不可能在书斋中通过苦思冥想得到答案的问题，可能正是确定改革思路与方案的关键所在。
有鉴于此，面对行政程序立法的契机，首先意味着我们面临一项基础性的工作，那就是对现行的主要行政机关的程序进行观察、描述，并进而进行分析与评估。如果我们同意改革的基础是对被改革对象的了解，而立法并不是仅仅根据价值判断和逻辑去设定规则的话，这样一项研究的意义应该是不言自明的。19
自1989年以来，我国行政法制度改革取得了举世瞩目的成就，极大地促进了个体权利的保障、行政效率的提升以及行政法治。但是与此同时一些关系到行政法制度的基础性问题也日益突出，行政程序制度的随意性、零散性、低效率等问题就是一个典型方面。近几年来，不仅行政法学界对制定一部统一的行政程序法的必要性越来越达成共识，而且包括国家机关在内的社会各界对行政程序的改革和立法也都给与了很大的热情和支持。在这种背景下，“中国行政立法研究组”于2000年开始了《行政程序法》的起草准备工作，全国人大法工委对该法的起草给与了高度重视。20
“行政立法研究组”在组织《行政程序法》起草准备工作之初，就充分意识到关于我国行政程序现状的实证研究对于立法的关键意义。在2000年7月于大连召开的“中美行政程序法国际研讨会”上，“行政立法研究组”提出：在制定行政程序法的准备阶段，有必要对我国行政程序制度的现状进行系统的调查研究，从而使立法能够有针对性地回应中国行政程序领域中的诸问题。该提议得到了与会的中外专家学者的支持。在随后制定的“行政程序立法项目计划书”中，行政程序立法实证研究被确定为立法准备阶段的一项重点工作。这项实证研究的基本目标是：从2001年初到2002年底，对主要的中央行政程序和有代表性的地方行政程序进行调查研究，并提交研究报告和相应的立法建议，供立法参考。21
2001年9月至2002年5月，行政立法研究组首先对中央行政机关的主要行政程序进行了调查。课题组选取公安部、外经贸部、国家税务总局、海关总署、国家计委、卫生部等部委，由课题组成员采用网上资料搜集、访谈、参加实习等方式，对各部位的主要行政程序进行了解，收集相关资料，在此基础上对相应的行政机关程序进行描述和评估。22目前，课题组成员正在上海、重庆、武汉、湖南、山东、辽宁等省市进行地方行政程序的调研工作。预计到今年底将提交关于行政程序调研的最终报告。
需要指出的是，就方法与技术而言，我们所进行的行政程序调查可能并不是一项“严格”意义上的实证研究或者技术意义上的“田野调查”（fieldwork）。考虑到我们所拥有的非常有限的资源（财政的、时间的、经济的和权力的），23我们的目的主要定位于对我国行政程序的现状作一种观察和理解，试图展示一幅行政程序运行态势的素描。因此，这个调查的目的并不在于（或许也不可能）试图提供关于程序作业的全方位“知识”。我们的目的在于引起改革者对其改革对象的审视和关注，在于呼吁立法者对行政程序立法本土语境的认真观察和解读。我们期待运用更多资源、涉及更大规模的实证研究能够在此基础上得以展开。从这个意义上说，我们希望这项调查只是一个开始。
由于我们的调查就目的而言更多是描述性的，我们希望通过调查去展示行政程序中现实存在的问题，并且希望立法者能够面对这些问题而作出制度性的回应。调查仍在继续，现在指出实际的行政程序领域存在哪些问题可能为时尚早。但即便是从目前所得的资料看，我们仍然可以就行政程序立法中的几个基础性问题进行一些初步的观察。
1.行政程序统一立法的必要性问题。有无必要进行统一的行政程序立法，这是行政程序立法中首先要面对的问题。理论上的争论似乎一直都在进行：主张统一立法的一方强调行政程序统一化对于法律统一实施、行政过程的公平和效率的重要意义；主张个别立法的一方则强调不同行政过程程序的特殊性和针对性。从现实情况看，统一立法的必要性到底应如何认识？从我们对中央行政机关调查中所获得的资料看，以下三个方面情况可能有助于我们对这一问题的思考。第一，目前在中央部委层面上，并不缺乏有关行政程序的规范，恰恰相反，部门行政程序规范数量和种类很多，程序作业也表现出多样性。但是问题在于这些程序规定存在很多重复甚至相互“牵制”或冲突的现象。例如，就外经贸领域的行政程序看，该领域目前已有的行政程序至少包括：配额管理程序、进出口许可管理程序、反倾销程序、反补贴程序。进一步，以反补贴和反倾销程序为例，仅立案程序就涉及到外经贸部、国家经贸委、海关总署、国务院关税税则委员会等各机构，而各机构又有各自的程序规定。这些规定展示了一幅行政过程中“相互牵制”的程序之网，影响了行政效率和管制合理性。第二，各部门的程序规定大多涉及非常具体的问题，而随着情况变化，相应规定也表现出很大的变动性。程序规范缺乏统帅性的原则和对行政活动连续性的关注。24第三，各部门之间程序规定的衔接与协调上缺乏一致性，法律实施在不同部门间的非统一性和随意性比较突出。以上几个方面的情况无疑为行政程序统一立法的必要性提供了现实的支持。但是，问题并没有这么简单。如果统一立法是必要的，又如何解决统一的行政程序立法与各部门具有特殊性的程序需求之间的关系？这种关系应当如何定位？又如何通过统一的行政程序立法而得到协调？
2.统一行政程序立法的可行性。行政程序的统一立法可行吗？迄今为止，理论和实务界都没有对此进行充分的研究，也没有给出有说服力的回答。25我们的调查也并不能完全回答这个问题，而只是试图呼吁更多关注现实的研究。从目前情况看，我们相信行政程序统一立法具有可行性。第一，经过十多年的行政法治建设，公权力及其行使过程“程序合法性”意识正在逐步增强，26这为程序作业中合法性的落实提供了“人”的基础，因为立法的可行性不仅包括法律制定的可行性，还应当包括法律实施的可行性。第二，多年来，行政程序的相关立法和执法已经积累了比较丰富的经验，一些主要的行政部门也已经开始了很多立法尝试。例如，在海关、外经贸等部门都进行了一些具有前瞻性的立法尝试。第三，一些重要的行政程序制度已经建立，并且取得了很好的效果。例如，反倾销调查中的听证程序、信息披露程序等等。这些程序制度的建立和运用为行政程序统一立法提供了基础和重要的实践经验。
3.行政程序统一立法的形式。行政程序立法应当采用何种形式？是一部统一、详尽的法典还是一个通则性的规定？对这个基本问题过去已有很多讨论。27从实际情况来看，行政程序的立法模式，应当综合考虑程序作业的需要：一方面，应当看到不同的行政部门在管制过程的实体和程序方面都具有自己的特殊性，因此统一详尽的程序法典可能会导致“削足适履”或“顾此失彼”的情形。另一方面，尽管不同行政过程在具体的程序作业上有所不同，但其本质上都是政府权力的行使，而这种权力行使应当满足一些共同的基本要求，例如透明度、一致性、以及程序效率与公平等。因此，如果程序立法不就这些共同的、基本的原则与价值进行规定，立法本身就失去了必要性。基于这两方面的考虑，我们认为立法形式可以采取“通则性法典”的形式，即采用“原则+一般规定+特别规定”的法体结构。原则适用于所有的行政过程，一般规定适用于法律无特别规定的所有情形，而特别规定适用于特定的行政过程，是将原则和一般规定结合与特定行政过程的具体化。
4.行政程序立法的的制度创新。行政程序法的制度安排，应当体现出对现实问题的回应态度。法律制度说到底就是一种公共产品，制度的设计必须考虑现实的需求。从这个意义上说，法律制度的设计不仅仅是基于理论的思考，也应当充分关注现实。从行政程序的现状看，即将制定的行政程序法需要充分考虑以下方面的制度安排：第一，关于行政程序一般原则的规定。目前，行政程序实践的多样性虽然反映了各种不同的程序要求，但是也暴露出行政程序的混乱和零散性。行政程序立法的一个重要目标应当是提供一个基本的“程序样本”，使多样化的行政程序在基本的程序原则指导下运行，促进一种多样性的统一。一般程序规定的目的还在于，通过“示范作用”，为非法定程序或自由裁量程序的合理性判定提供一个标准，为各部门制定特别程序提供一个基本的程序框架。28第二，需要进一步使听证程序规范化、合理化。目前，我国行政过程中关于听证程序的规定种类繁多，缺乏基本的统一性。29近几年来，听证正成为社会政治经济生活中的一个“关键词”，各种各样的听证会频频举行，但与此同时，公众对听证的程序公正性、实际有效性等问题提出越来越多的质疑。程序的“失范”正成为各种听证程序的一个“致命伤”。为此，《行政程序法》应当对听证程序的“最低要求”-即被听取意见的机会-作出原则性的规定，在此基础上对该种程序的基本要求作出规定。同时，对不同情况下听证程序的要求则留由其他单行立法加以规定。这样可以更好地将原则性和灵活性结合起来。第三，需要对政府信息披露和公开作出原则性的规定。虽然目前行政过程中一般都认为公开、参与是基本的程序性要求，但由于目前政府信息的“封闭性”，公众对行政活动的参与受到很大的制约。个体面对政府时信息的不对称，导致其合法权益很难得到真正和有效地维护。可以说，没有对行政机关信息公开的法定要求，行政程序的一系列基本制度将无法得到有效落实。因此，在行政程序立法中不仅需要对信息公开作原则性的规定，而且针对一些具体情形还必须作出较为具体的规定（当然，更为详尽的信息公开要求有待于专门的立法）。第四，需要对行政主体程序违法的法律责任作出具体规定。目前有关行政程序的立法中，一个最大的问题就是对行政主体程序违法的法律责任规定过于原则化甚至缺乏规定，这导致了行政程序作业中各种违法行为的泛滥以及对程序规则的漠视，乃至程序的虚无主义。没有法律责任规定的程序立法实际上是对立法本身的嘲弄。行政程序立法应当具体规定各种程序违法行为的法律责任及其追究机制。
VI.中国行政程序立法的基本框架和设想
在全国人大法工委的大力支持下，“行政立法研究组”在国家行政学院应松年教授主持下于2001年初开始起草行政程序法的框架稿。2002年初，起草小组完成了《行政程序法框架稿》。框架稿草案完成后，全国人大法工委于2002年4月和6月分别在天津、北京召开研讨会，对草案进行讨论并征求修改和补充意见。目前，“行政立法研究组”正在充分吸收两次会议所征求意见以及国外考察基础上，组织有关专家撰写《行政程序法》条文草案。
《行政程序法框架稿》的基本内容
1.既包含行政程序的一般规定，也对特定行政行为的程序进行规定。体现一般与特殊相结合。
行政程序法是关于行政行为程序的规定，但并非每种行政行为程序的简单罗列，而是关于各种行政行为共同程序规则的规定，因为程序制度与行政行为之间的关系是交叉的，一种程序制度可以被多种行政行为所运用，一种行政行为又需要运用许多种程序制度。如果行政程序法的章节结构按照行政行为的种类来安排，那就会在每一种行政行为中都详细规定它所运用的程序制度，这部行政程序法就如同各类行政行为程序法的“汇编”，不但篇幅冗长、内容重复，而且不能形成一个有机整体。因此，各国行政程序法都选择了规定各种行政行为共同的程序规则的方式。
意大利、奥地利等国家在规定各种程序制度后，不再规定特定行政行为的程序。而德国、西班牙、葡萄牙、澳门地区、台湾地区的行政程序法在规定各种程序制度后，还选择规定了几种特定行政行为的程序。经综合考虑，我国行政程序法宜借鉴德国等国家的作法：在对行政程序作出一般规定的同时，规定特定种类行政行为的程序。经过认真考虑，草拟稿规定的特定种类行政行为包括：行政规范、行政规划和计划、行政合同、行政指导。之所以选择规定这四种特定种类行政行为是出于以下考虑：（1）在行政程序法制定之前，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等单行法律已经出台。（2）这几类行政行为不可能制定单行法予以规范，而这些问题又是实际中需要解决、规范的问题。
2、除程序性规定外，还包括实体规范，体现程序与实体相结合。
这种构想的理由是：行政行为基本原则、成立、效力等内容、违反行政程序的法律责任与后果等重大问题，目前缺乏明确的法律规定，导致行政执法和司法过程中对行政行为实体与程序合法性的判定存在很大问题。
3、除外部行政程序外，还包括内部行政程序，体现内部与外部相结合。
行政程序主要是规范外部行政行为的。内部行政程序虽不直接影响当事人，但不规范的内部行政程序事实上将影响当事人权利的实现，特别是我国目前存在的内部行政程序外部化问题、行政机关之间管辖权冲突（积极冲突和消极冲突）、行政机关之间的协助等问题一直没有规范化，已经严重影响当事人的权益，应予以规范。
4、仅规定事前、事中程序，不包括事后救济程序，体现行政行为事前事中与事后相分离。
这是因为，《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律已规定了事后救济程序，不必在行政程序法中再作规定。
行政程序法内容的设想，主要是按照以上“三个结合，一个分离”为基本出发点来考虑的。
《行政程序法框架稿》内容的架构
从上述分析可以看出，草拟稿规定的内容较多，如何科学、合理、符合逻辑架构上述内容是制定行政程序法面临的第二个难题。借鉴国外的经验，草拟稿的架构思路基本如下：
1、一般规定在前、特别规定在后。第一章为总则性规定，第二章、第三章属于程序的一般规定，第五章为行政决定的实体规定，也为一般性规定。第四章、第六章至第八章为特定种类行政行为的规定。第四章“行政规范”之所以放在第五章之前是为了遵循制定规范在先、执行规范在后的顺序。
2、程序规定在前、实体规定在后。对一般性规定的架构，考虑到行政行为是行使行政权力的主体通过一定程序运行作出的决定，因此，草拟稿以行政权力为轴心，按照行政权力的主体――行政权力的运行程序――行政权力的运行结果的构架顺序，先规定程序内容，后规定行政决定的成立、效力等实体内容。因此，第二章为“主体”，是关于行政权力主体的规定；第三章为“行政程序的一般规定”，是关于行政权力运行程序的规定；第四章和第五章是关于行政权力的运行结果的规定。
3、内部行政程序规定在第二章第一节“行政机关”中。
《行政程序法框架稿》各章节的具体内容
《行政程序法》框架稿将所设想的具体内容分十章进行规定。各章节的具体内容是：
第一章，总则。总则包括两节：
第一节，立法目的、定义和适用范围。本节将规定制定行政程序法的立法目的、对一些概念的界定、适用范围等内容，还将明确行政程序法与单行法之间的关系。
第二节，基本原则。本节为关于行政权力运行的一般原则的规定，这些原则既有程序性原则、又有实体原则；既有公法原则、又有私法原则，初步考虑规定合法原则、公开原则、参与原则、听取当事人意见原则、公正原则、作出决定原则、比例原则、诚信原则和信赖保护原则、效率原则等。
第二章，主体。本章分四节：
第一节，行政机关。本节规定行政机关成为行政主体的条件（依法成立、有法定职权等）、管辖制度、行政协助制度、回避制度等内容。内部行政程序为本节规定的重点。
第二节，其他行使行政权力的主体。本节规定法律、法规、规章授权的组织和行政机关委托的组织、个人。
第三节，当事人。本节规定当事人的范围和形式、当事人的权利能力和行为能力、制度等内容。
第四节，“参与人”，本节规定行政程序中的证人、鉴定人、翻译人员等。
第三章，行政程序的一般规定。本章分九节，基本按照程序的开始――进行――结束安排节的顺序：
第一节，程序的开始。本节规定行政程序开始的两种形式：依职权和依申请，后者为本节规范的重点，将规定当事人申请启动行政程序的条件和形式、登记和回执制度、行政机关对当事人申请的受理、期限制度、当事人因行政机关不作为受到损害的救济制度等内容。
第二节，调查。本节规定行政机关进行调查的权限和范围，当事人要求行政机关进行调查的权利，调查方式，调查中应遵守的各种规定，因调查引起的被调查人损害的赔偿等内容。
第三节，证据。行政机关为行政行为与法院作出判决一样是一个认定事实、适用法律的过程，因此，与诉讼制度一样，证据制度在行政程序法中也具有重要地位，所以将证据单列一节，以更好对之进行规范。本节将规定行政程序中证据的种类、举证责任分配、证据的审查判断等内容。
第四节，非正式听证。本节规定采用听证会之外的形式听取当事人意见的制度。本节规定听取意见是行政机关的一般程序义务，至于形式则可以多样化。
第五节，正式听证。本节详细规定正式听证程序制度，是关于正式听证程序规则的规定，至于是否适用正式听证程序则由单行法规定。本草拟稿之所以将正式听证与非正式听证单独分节规定是考虑到正式听证制度虽然适用范围小，但关系到当事人的重大权益，而且我国虽然已在一些单行法中规定了正式听证制度，但由于缺乏具体规定，已使此项制度在一定程度上被虚化，应在行政程序法中对此作出具体规定。
第六节，信息公开。本节规定信息公开制度。政府信息公开可以分为两个层面：第一层面为对不特定公众的公开，第二层面为特定行政程序中对特定当事人的公开。第一层面的信息公开大多数国家都有专门的政府信息公开法予以规定，因其内容繁杂不宜在行政程序法中作出具体规定。因此，本草拟稿借鉴西班牙、我国台湾地区等行政程序法的作法，在行政程序法中规定特定行政程序中信息对当事人的公开制度（包括阅览卷宗制度、说明理由制度等），对第一层面的政府信息公开用1条规定公众对政府信息的知情权，同时规定在多长时间内另行制定单行的《政府信息公开法》将之具体化。
第七节，公文简化与自动化。本节规定行政活动与环境保护、知识经济相适应，即要求加强绿色行政的观念，加强行政活动的自动化。
第八节，简易程序。从行政的经济、效率考虑，行政机关在处理事实清楚、对当事人权利影响较轻等事项时，可以适用简易程序。行政机关在适用简易程序作决定时即可适用行政程序法的规定。
第九节，期间、送达与费用。本节规定行政活动中各类文书的送达和受领方式，期间的计算办法，行政活动的收费范围、标准和方法等内容。
第四章，行政规范。本章规定行政立法之外、行政机关制定其他规则的程序。包括行政规范与行政立法的界限、行政机关内部工作规范的制定、制定行政规范的年度计划、行政机关相互之间的协调、征求公众意见、公众意见的处理、通过与、行政规范的无效等内容。
第五章，行政决定。本草拟稿没有采用现行立法所采用的抽象行政行为与具体行政行为的划分，而是将行政机关执行法律规范、作出决定的行为称为“行政决定”。本章主要为关于行政决定的实体规定，分为两节：
第一节，行政决定的成立。包括行政决定的生效时间、附款制度、行政决定应记载的内容、行政决定的更正、行政决定的通知等内容。
第二节，行政决定的效力，包括行政决定的效力恒定性、是否具有溯及力、行政决定的无效、撤销、废止、补正、转换等内容。
第六章，行政规划和计划。本章规定行政规划和计划的涵义和范围，行政规划和计划拟定过程中行政机关之间的协调及征求公民意见，行政规划和计划生效的条件以及效力，行政规划和计划的实施和变更，对受行政规划和计划不利影响的当事人进行补救等内容。
第七章，行政指导。本章规定行政指导的含义和性质、适用范围、形式、法律后果、当事人的权利等内容。
第八章，行政合同。本章规定行政合同的概念、原则、须采取书面形式、行政机关和当事人的权利义务、订立行政合同的程序、影响第三人的行政合同须取得第三人同意、法律责任等内容。
第九章，法律责任。行政程序法以行政机关的程序义务为主要规范内容，行政机关违反法定程序作出的行政行为将引发行政行为的无效、撤销、变更、补正等法律后果，这些内容已由第四章第二节予以规定，本章是关于违反法定程序的责任人员的法律责任的规定。
第十章，附则。本章规定涉外行政行为、本法的解释权、生效日期等内容。
《行政程序法框架稿》所采用的立法形式
《行政程序法》框架稿的立法形式选择
就以上内容的形式安排来看，行政程序立法过程中始终存在着一个立法形式选择的问题。从国外情况看，立法形式的选择主要有以下几种方案：（1）高度法典化立法形式。如德国，我国台湾地区都采用这种方案。其特点是将所有与行政程序相关的内容均纳入行政程序法典，其优点是可以尽可能使行政程序规范统一；（2）单行通则立法形式，使单行通则与其他相关法律构成一个整体，共同调整行政活动的程序，如日本，意大利等国家；（3）单行立法加法典编纂的立法形式，如美国。这种立法形式的特点是：先制定一般通则性的程序法典，然后逐步将有关的单行立法通过法典编纂形式纳入行政程序法，使行政程序法称为一个开放的立法过程。上述立法形式各有其优缺点。我们认为，我国《行政程序法》立法形式的选择，需要考虑立法成本、立法需求、行政程序法与其他单行法的配套协调、以及形式可能性等因素。基于对这些因素的综合考虑，《框架稿》所采用的立法形式，基本上属于单行通则立法形式，当然，完全可以考虑在条件进一步成熟时通过法典编纂或高度法典化方式使行政程序法制度进一步得到完善。
VII.我国行政程序立法中几个重点与难点问题
从行政程序法研究和正在进行的立法实践看，我们认为，我国行政程序立法中仍然存在一系列重点和难点问题，需要通过进一步的比较研究、实证研究而寻找适合我国国情的解决方案。目前亟待研究和解决的问题至少包括以下几个方面的问题：
第一，行政程序法原则的效力问题。行政程序法的基本原则将是立法中要突出的重要问题。这些基本原则是否应当具有直接的规范和约束力？立法中应如何处理？
第二，行政程序的一般规定与特别行为程序的关系应如何处理？一般程序规定是不是行政程序要求的“底线”？抑或特别程序优先于一般程序？
第三，行政程序法与其他相关法律的关系应如何处理？是新法与旧法的关系还是一般法与特别法的关系？例如，行政许可和处罚程序，是使用《行政许可法》和《行政处罚法》，还是适用行政程序法？
第四，行政主体和相对人违反程序的法律责任应如何规定？违反程序的行政行为将导致何种法律后果？相对人违反程序与行政机关违反程序在法律责任上是否应有所区别？
第五，行政程序立法形式应当如何选择？
注释：
1一个耐人寻味的现象是，这种情况已经不仅仅局限于学术界的讨论，在实务界也体现出一种蓄势待发之态。例如，1999年12月，在北京市海淀区法院，一位大学毕业生认为自己在博士论文答辩中没有得到程序上的公正对待，而把他的母校推上了被告席。原告的一位人在法庭中慷慨陈词，要求以制定法为案件审理依据的中国法院适用“正当程序原则”。类似的情况近年来屡有所闻。参见“中国法律信息网”（），《刘燕文诉北京大学词》（何海波）。
2例如，仿佛是在一夜之间，程序正义、正当程序、程序革命、程序的独立价值、看得见的正义，以及诸如此类的概念，突然成为法学理论和诸部门法学的关键词。在法律改革的实务方面，刑事诉讼、民事诉讼程序的改革成为“亮点”。
3一个可以作为例证的情形是，有学者干脆提出“法即程序”的命题，并引发一定范围内的讨论。
4这里主要对行政决定制作程序（decision-makingprocedure）进行简要考察。关于行政立法程序（rulemakingprocedure），特别是规章制定程序，由于在立法和制度实践上还处在不断变动的摸索阶段，在这里我们不专门进行考察。
5关于社会转型对中国法制现代化建设的影响，以及这一社会现实中法律程序对于法制建设的意义，笔者在其他论文中进行了比较系统的讨论。参见，罗豪才，王锡锌：《行政程序法与现代法治国家》，载于《行政法论丛》第三卷，法律出版社，2000年。
6《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），第54条。
7关于对正当行政程序的基本原则和要求的详细讨论，参见王锡锌《程序正义基本要求解释》，载于《行政法论丛》，第三卷，法律出版社2000年；《正当程序与“最低限度的公正”》，载于《法学评论》，2002年第2期。
8《行政复议条例》，第5条。
9《中华人民共和国集会、游行示威法》，第32条。
10《行政处罚法》，第42条，第（4）款。
11《行政处罚法》，第38条，第42条第（4）款。
12《行政处罚法》，第37条。
13关于美国正式的行政裁决过程中“审判式听证程序”的特征，参见BernardSchwartz，AdjudicationandTheAdministrativeProcedureAct，32TulsaL.J.（1996），pp.203-219.
14关于《行政处罚法》立法精神的讨论，参见王锡锌，《试析行政处罚法的立法精神》，载《法商研究》，1996年第6期。
15参见王名扬《美国行政法》，中国法制出版社（1995），第442－443页。
16《行政许可法》（草案）。
17《行政诉讼法》，第39条。
18客观地说，从法律程序总是要服务于某种“目的”这一意义上讲，“程序工具主义”并不是不可接受的。事实上，在任何法律制度中，法律程序总是具有一定程度的工具主义功能。但是，如果认为法律程序只是为实体结果服务的，而当程序不能为该结果服务时就可以不再遵守程序的话，这就不再仅仅是“程序工具主义”了，其实质乃是“程序虚无主义”。
19在各国行政程序法的立法史上，相关的实证研究构成立法的基础。以美国《联邦行政程序法》的制定为例，在该法的制定过程中，不仅美国律师协会（ABA）组织了长期的实证研究，而且官方也进行了颇具规模的实证研究。1939年，罗斯福总统成立了“关于行政程序的司法部长委员会”（AttorneyGeneral‘sCommitteeonAdministrativeProcedure），该委员会由杰出的学者、私人律师和法官组成，其目的就是对行政程序的现状进行广泛的调查研究。委员会在随后的2年里，通过访谈行政官员、律师和公众、参加行政机关会议、审阅有关文档等途径，对27个联邦政府部门的行政程序进行了实证研究，并于1941年提出了一份长达474页的报告。该报告被称为“美国行政法上的一个地标”，为1946年APA的制定提供了一个极为重要的基础。参见1941FinalReportofAttorneyGeneral’sCommitteeonAdministrativeProcedure.
20例如，全国人大法工委于2002年6月在北京主持召开了对《框架》进行研讨和征求意见的国际会议。
21“中国行政程序实证研究”课题，由国家行政学院应松年教授主持，北京大学法学院的十多名研究生和博士生参与了具体的调研工作。目前，我们已经对部分中央国家机关和地方行政机关的行政程序制度与实践进行了调查，课题实证调查报告处在最后整理阶段。全国人大法工委对此项研究提供了巨大的支持，亚洲基金会为该研究提供了资助。
22关于行政程序调查的中央行政机关部分，见《行政程序法立法调研报告》（中央行政机关部分）。该报告是一个初步的文本，最终报告将在调研结束后公开出版。
23苏力在其《送法下乡》一书中对社会调查中的权力资源作了非常深入的考察。确实，权力、金钱、私人关系、认同感、调查技术等等因素，都可能作为社会调查中的资源而对调查结果产生影响。对此，我们在调查中也深有感受。参见苏力，《送法下乡》，第12章，中国政法大学出版社，2000年。
24参见《调研报告》（中央行政机关部分），2002年中国行政法学研究会年会资料。
25迄今为止，对行政程序立法必要性和可行性的研究与论证，主要采用理论推导和“比较研究”。但是逻辑的常识告诉我们：美国制定了APA以及其他国家纷纷制定相应的程序法等事实，并不能证明中国也必须制定行政程序法，也不能证明制定行政程序法就必定可行。必要性与可行性研究应当主要是实证的而不是理论的。
26这是我们通过调查和访谈所得到的一个基本印象。
27有代表性的讨论请参见：应松年主编，《行政行为法》，人民出版社（1993年）；姜明安，《我国行政程序立法模式选择》，载于《中国法学》，1995年第6期。
行政程序法论文范文第2篇
摘要:行政行为必须走向程序化是“行政法治”的法制建设价值取向的要求,行政程序违法及其法律后果是司法审查中的一个具有理论和实践意义的论题。本文探讨了行政程序违法的表现,在此基础上与实体违法进行了比较,最后借鉴国外做法提出了对行政程序违法进行司法审查。 关键词:行政程序 违法 实体违法 一、行政程序违法的表现 行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面: 1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。 2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。 3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。 4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。 二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较 行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。 我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义 、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。 三、对行政程序违法的司法审查 1.对行政程序违法进行司法审查的程序 (1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。 (2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。 (3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。 (4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。 2.对行政程序违法司法审查的结果 对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。 在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。 概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以 下几种情况作不同处理: (1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘滥用职权’,人民法院可以以滥用职权为根据撤销相应具体行政行为。” (2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。 (3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。 行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提起诉讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。 注释: ①罗豪才.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1992.247. ②石红心.行政机关违反法定程序责任新论[J].行政法制,2002,(2):9 10. ③哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000. ④朱维究、阎尔宝。程序行政行为初论[J] 政法论坛,1997,(3):88～93. ⑤章剑生,行政程序法学原理[M] 北京:中国政法大学出版社,1994.
行政程序法论文范文第3篇
【论文摘要】行政程序是现代行政法的核心部分，其价值体系的合理与否直接关系到程序制度的法律效果的实现。法律规范的应用要依赖法律原则的指导，行政程序法制价值体系的合理，离不开法律文本中对法律原则的科学设置和意义权衡。不同行政领域中的程序价值体系对法律原则之间的效力位阶的安排不同。立法者对法律原则的功能未有充分认识，实践中未经考虑行政领域的特性而在法律文本中设置的法律原则之间存在内在冲突，造成行政程序价值体系的混乱。我国未来行政程序法制的建设必须认真对待法律原则的合理设置和相互协调。 【论文关键词】行政程序 价值体系 法律原则 一、引言 行政程序之于行政法的意义和必要性，就如同法治、基本权利保障等近代法律原理的意义和必要性一般，早已经是一个不争的事实。但是，随着法治理念在当代社会和政治领域的不断深入，其自身的价值已经开始朝多元化方向发展，从而逐渐实现对整个国家权力的系统性制约。作为法治传统要义之一的法律保留原则应该具有多大的射程范围？判断这种效力射程的标准又是根据何种上位阶标准？这在行政法理论中应当是一个值得继续攻关的问题。此外，公民基本权利的实质性内涵来源于宪法的权利规范，当基本权利之间相互发生冲突时，如何判断基本权利之间的优先顺序？这种价值判断的基准及其需要考虑的因素到底包括哪些？对诸如此类带有价值选择和判断的问题的正确回答，是行政程序法制建设和施行过程中的关键所在。一个具有成熟理性的立法者不应该忽视这些具有内在规定性的问题，否则会导致法治的基本理念、公民基本权利保障以及正当程序原理之间的冲突，从而影响行政程序立法和施行的法律效果。 其实，价值选择和判断是一个关涉到法律原则的问题，尤其涉及到如何在立法过程中正确地安排法律原则的位置，实现规范化表达。我们不能指望未来所制定的行政程序法是一部事无巨细的规则集合，更不能期望它能对丰富多样的行政活动都做出规范性的程序设置。规则的有限性与行政活动的多样性之间的矛盾是无法避免的。然而，立法者却希望能够创制“逻辑上封闭之体系”，希望未来的“法律裁判可以仅运用逻辑工具，不需参考社会目标、政策、道德准则等，直接由已预设的法律规则中演绎得出”，这种僵化的实证主义的法律思维模式没有看到现实社会的复杂和多样性，依据此种法理观点所制定的法律必然会在实施后遇到不可克服的缺陷，无法借助法律的内部力量进行自我修复。因此，在法律制定过程中必须要寻找一个具有开放性特点的法律概念作为整部法律的指导思想，于是这个重任就落到了“法律原则”这个法理概念的身上。行政程序价值体系的建设与法治主义、基本权利保障等不无关系。但是，行政程序价值体系的合理建构必须与诸多的法律原则有机地结合，方可在法理论体系上发挥衡平功能，建立公平正义的社会形象；反之，如若行政程序价值体系没有建立或者建立不合理，将导致法律价值体系紊乱，法律原则的功能意义将无法实现。 因此，如何在现代法治主义发展的趋势下架构行政程序法的价值体系，实现正当程序理念的规范化和合理化，使行政程序法能够应对社会结构变迁和政治体制改革进程中所可能遇到的各种问题及挑战，是行政程序法制建设中务必要正视的核心理论问题。简言之，国家立法机关应当审慎思考在未来所制定的行政程序法中到底该安排哪些法律原则，使其能够协调法律规范在行政和司法上的正确适用。 二、行政程序价值体系的构造与法律原则 （一）法律原则在法理论中的意义 法律原则是法学中的重要概念。在各法律部门中都存在着自己特有的法律原则，也有通行于所有法律部门的普遍性法律原则。法条乃至法律规定构成的法规范，并非是一个没有价值追求的存在。相反，自从价值法学明确提出法律概念具有储存价值的功能以来，法学家和法律实务家发现在法律规定背后隐藏了价值，所谓“整个法秩序（或者其大部分）都受到特定指导性法律思想、原则或一般价值标准的支配”。这种存储于法律规定中的价值准则为法律原则或者法伦理性的原则，并描述性地定义为“在从事法律规范时指示方向的标注，依凭其固有的信服力，其可以使得法律的决定正当化”。借助法伦理性的原则，才能把握并且表达出法律规定和法律理念之间的意义关系。 法律原则既然表示法律规定的内在价值，因此，它不是法律规定本身，不直接涵射案件事实，须被法律规定或法条承载。“法律原则不一定由法条直接宣示，部分法律原则明白地规定于宪法或其他法律中， 有些则可以从法律规定中借助整体类推或回归法律理由的办法来推求出来。法律原则作为法律中的价值或实际的法律思想，是法理念在历史发展阶段的特殊表现，并借助立法和司法不断地具体化”。由此可见，法律原则的具体化的途径基本上就归属到了立法者或司法者的手中，这也是现代立法的核心任务所在，即对一国法律体系中那些指导性的法律原则，通过立法程序使其得到具体化，这种立法的最后成果便是现时代中种类繁多的部门法律。 对法律原则的具体化的结果是众多规则的出现。于是，法律原则和规则的区分问题也是我们在构建行政程序价值体系中必须明白的问题。法律原则“应该得到遵守并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或者社会形式，而是因为它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求”。这是法律原则作为一种指示性思想的起码内涵，从此我们可以发现它与法律规则的区分主要是逻辑层面上的，因为“规则是对预定的事件做出一个固定的反应”，而且“规则在适用时是以完全有效或者完全无效的方式，如果一条规则所规定的事实是既定的，那么或者这条规定是有效的，在这种情况下，必须接受该规则所提供的解决办法。或者该规则是无效的，在这种情况下该规则对裁决不起任何作用”。与此相反，“法律原则在指导我们在如何对一个固定事件做出反应时，指导我们对特定因素的考量”，“原则告诉我们是否要适用一条规则时应该考虑什么，并为如何适用那条规则提供指导”。这是对法律原则和规则的一个简洁而中肯的比较分析，用意旨在于提示我们，在建构行政程序价值体系时要更多地从法律原则的功能和益处出发，尤其在行政程序立法的实践过程中，应该注意处理一部法律文本中法律原则和规则的关系及其比重问题。 （二）不同行政领域中的程序价值体系对法律原则的要求 法律原则具有开放性能力，已经是一个法理上的理论常识。然而，由于行政程序领域始终是处于一个变化的过程，“行政活动的无所不在使得与之有关的决定条件极其多样化了，统一的程序类型无从寻找，制度合理性的一般评价也变得非常困难”。因此可以说，在不同型态的行政领域中适用同一个法律原则进行程序合理性的评价既不符合行政活动的现实，也不具准确的操作性。法律原则之所以能够对行政程序价值体系的生长具有意义，关键在于其自身的开放性及其内涵中的显现的评价基础。[11]但是，“诸多的法律原则之间可能彼此矛盾。因此，与规则的适用不同，原则只能以或多或少的程度被实现”，“在诸原则相互矛盾的情形下每一位原则应当向其他原则让步，直到两者都可以达到‘最佳的’实现（最佳状态命令）”，其中暗涵了法益衡量的要求，“最终是取决于个别原则在由此等原则构成的体系中价值如何”。[12]在法律原则相互存有矛盾的情景下，我们必须将视线投入到行政领域的具体环境中，察看行政程序价值体系化对法律原则的具体要求和价值定位。 传统的大陆法系行政法学，肇始于十九世纪末期自由国家、消极国家和警察国家的观念，人民对国家的期待以及行政自身的角色都是极为有限和微小的，而且通常强调行政的优越性和优先性，致使传统行政法学的内容体系主要以警察行政和税务行政等权力行政为中心构建。行政程序的观念尚不发达，更没有对行政法体系造成实质性的影响，因而，法律原则的体系化功能也就无法得到适当发挥。进入到二十世纪后，国家观念发生重大变迁，随着社会主义思潮和资本主义经济建设的双重诱导，积极国家、社会国家以及福利国家的观念开始流行，国家和行政的角色开始复杂化，行政任务不断趋于肥大化，人民对国家行政的依赖程度较之以前大幅度提高。尤其在第二次世界大战之后，伴随着环境、医疗卫生、经济交易秩序以及社会福利等诸多新兴社会问题的产生，极大地加重了国家和行政的角色及责任。行政法学的发展除了在行政手段和目的以及内容上做了重大的改变之外，在法体系合理化的程序上也逐渐趋于精细化，其典型说明便是部门行政法理论与法体系的渐次独立化。这种行政法学个别行政领域化的发展趋势造成的影响之一便是在各自的行政领域中发展出自己所需求的更加精致化和特殊化的法律原则，对传统行政法律原则的普遍性提出了更高的要求，或者说是修正了传统的行政法律原则和手法。例如法律保留原则在面对环境行政、社会福利行政等新类型的行政任务领域时就不得不做出一定的修正。此外，伴随着现代公共行政的发展，行政活动的方式除了传统的权力行政之外，新增加了非权力行政方式的比重。行政活动方式的多元化，也必然要求思考传统的行政法律原则的普遍性特点是否真的成立。 行政领域的个别化和行政活动方式的多元化二者加合起来对行政程序价值体系的要求就更加细致，法律支配与民主支配的论证体系自然也需要精细化。这是现代行政法学所面临的挑战。在程序合理性的要求下，传统抽象的、一般性及概括性的法律原则的体系化成果已经稍显粗糙，难以对行政领域个别化后的程序价值体系提供合理恰当的法理解释。因此，在价值体系的构建过程中“必须要依据各个行政领域的特质、型态，及与公民权利利益的影响关系等，在行政程序价值体系的构建中注意一般化与特殊化的合理界分，从而实现法律支配与民主支配的论证体系的科学性配合”。[13]这种新的构建要求必然要依赖法律原则的体系功能，使我们能在法律原则存在冲突的行政领域中，“认真探寻有关原则份量的强弱，根据所欲达成的价值目标进行选择”。[14] 在行政程序法制建设呈现个别行政领域化的趋势下，为了谋求价值体系的一贯性，我们有必要在行政领域基本类型化的模式下，分别探讨其中所需求的核心价值原则到底为何。 1．权力行政与消极行政的行政程序法制系统，应当优先重视人权保障原则，以此原则为行政程序价值体系的核心基础。传统的权力行政，特别是警察行政以及税务行政，其通常采用的行政手段大都是单方性的纯权力运用，系以行政与公民之间相互的不对等关系为前提，而且此中行政又多属消极行政。行政机关在做出行政行为时，应当首先注重人权保障的法律原则，以该原则所承载的价值指引程序保障规范的设置与运行。消极行政中的程序保障规范以人权保障为主要理念，这是近代法律原则的要求，自然属于行政程序保障体系的核心基础，更应该是具有优先性的保障领域。法治先进国家在行政程序法制建设进程中，一般所采用的保障方式有：在做出不利决定之前进行通知或者告知，赋予相对人陈述意见的机会，决定附记理由以及决定基准与裁量基准的制定和公开。 不过在权力行政领域中存在着特殊形态，即行政立法与行政计划领域。程序保障的价值要求在法律原则的顺序上发生了一定的冲突，即从权力行政的角度观察似乎首先以人权保障为核心原则，但事实上，此类领域中更应当以行政公正公开以及民主化为核心原则，乃至公民参与原则的价值份量也在一定情况下超越了人权保障原则的份量。因此，程序保障的规范性方式可以考虑赋予相对人以行政立法提议权，立法听证等方式。 2．非权力行政与积极行政的程序保障，应当重视公正公开及公民参与。在非权力行政上，特别是环境行政，社会福利行政等积极行政领域中，通常采用行政契约、行政指导等非权力的手法，其中渗透的价值追求是寻找国家行政与公民之间的对等关系，促进行政的民主化。因此，在这些行政领域中应当重点以行政过程的公开性、透明性、公正性，甚至是公民参与原则为程序保障的核心原则，指示程序保障规范的制定与实施。在这类行政领域中之所以采取不同于权力行政程序保障中的原则，关键在于积极行政上的程序保障根源于现代行政民主化的法律原则要求。因此，在非权力行政程序价值体系中具有优先地位的应当是公开公正原则，其保障的规范性手段主要有听证会、公听会等。 当然，在非权力行政领域中也并非没有权力行政的身影。如在社会福利行政领域中，给付的撤销是基于权力的力量而为的措施，其性质是不利处分，此时作为核心法律原则的公开公正原则便发生一个暂时性的让位情况，人权保障原则跃居而上，成为此类权力行政的指导性思想，程序保护措施也应当相应地改变为上述权力行政中的规范保障方式。 三、我国行政程序价值体系的病理分析 源于西方法治语境中的现代行政程序已经进入我国行政法论理体系当中，但是其所占的比重并不是很大，与其在我国法制现代化过程中所发挥的作用是极不相称的。在我国尚未制订行政程序法典的背景下，对行政程序价值体系的讨论还没有深人到应有的理论层面，更何况，在“现代行政程序的条件导向非常强，其目标和手段的选择都受到大幅度的限制；只要具备一定的程序要件，就必须做出与之相适应的决定……行政程序的决定者为了实现既定的目标，在政策运用方面又具有极大的能动性”。[15]行政程序的这种条件导向性需要在一个成熟的社会结构中方可完全适用，既具有一个逻辑上的实证关系：如果A则B，其前提是成熟社会的存在。但是，我国目前正处于社会结构的分化和重构 的转型时期，程序要件的稳定性相对而言是不存在的。一方面，社会结构变迁进程中行为失范的大量存在，要求提高国家控制力；另一方面，国家控制行为必须要契合现代法治的基本价值目标—人权保障的法律原则。因此，程序规则的确定性寻求就始终在一种两难境地中步履蹒跚，这亦是我国行政程序法难产的重要原因之一。价值问题转化成程序问题固然可以对于人权保障水平提升有所益处，但是一味地追求行为方式的程序化，唯恐不会造成法律价值傍落、或者说对法律的开放性品格未必不是一个打击。规则在处理生活现实方面的能力有限性，必然要求在法律中植入一种创造性因子—法律原则，以此来保持法律体系的开放性结构，仅有如此，法律所追求的价值目标才不会落空，法律自身的价值体系才会处于一种鲜活的状态。反之，一旦法律原则被虚置，程序的价值体系便有失落的危险，而法律原则的虚置情景在我国现实的行政程序法制系统中具有一定的普遍性。 反观我国行政程序法制的历史发展，在二十世纪八十年代末期前，立法实践中主要关注行政实体性问题，忽视程序要件的建设。九十年代以来，伴随着国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法和治安管理处罚法等基本法律的制定颁行，我们发现在每一部法律文本中，立法者都要写入几项固定的法律原则，期望以此来指导和规范行政活动。但是，由于我国现阶段行政事务存在着业务垄断的情形，这就造成了行政程序条件导向性的程度降低。在这种环境下，就需要发挥法律原则对行政程序价值体系形成的实质性推动力。然而，在我国已经制定的行政法律中，文本对所表述的法律原则没有进行份量和意义的比较和权衡，更没有对法律原则之间的协调关系做出规范性说明，从而造成价值体系混乱和顺序的错位。这或许就是立法者为何要在同一个部门法律体系中反复表述同一项法律原则的缘由。 仔细分析后我们发现，造成价值体系错乱的关键原因是行政程序法制忽视了一个核心的基础性程序原则—公民权利保障原则，却相对地重视行政公开公正公平的原则，致使整体程序保障规范有失衡平及价值顺序颠倒。理想的行政程序法制，应该包括公民权益保障程序、行政公开公正程序以及行政过程的公民参与程序，其中公民权益保障原则是近代法律理性的核心要求，应当具有超越性地位，成为其他行政程序原则的“母体性”原则。行政程序价值体系的科学建设不能舍弃此原则，而径行进人到派生性法律原则的领域。 对于权力行政的领域，自然是要以人权保障为首要原则，其他原则只能具有补充性地位，特别是对公民造成不利影响的行为要严格遵守人权保障原则的程序要求，而不能将其他原则置于人权保障原则之前。一个典型的例证是《治安管理处罚法》的规定，该法第五条第2款规定：“实施治安管理处罚，应当公开公正，尊重和保障人权，保护人格尊严”。按照上述的理论认识，这是明显的原则错位现象，其将造成行政程序价值体系的进一步混乱。因为，治安管理处罚是一种特征明显的权力行政，其应当首先顾及人权保障的法律原则，其次才可谋求公开公正的法律和社会效果。要克服这种价值体系混乱的局面，必须要倚靠对法律文本中所设置的诸法律原则所指涉的法益进行科学衡量。 四、结语 行政程序法制化的建设与发展，在社会价值观念多元的背景下，已经不能完全的藉由制订众多法律的途径实现。虽然行政程序法治化的一个重要指标是程序的规范化，需要颁行一个完整的行政程序法典，加之在我国目前的行政程序制度不完善，乃至混乱的情形下，社会各界都热切期盼行政程序法的早日出台，以便为行政活动提供具体的程序规范和制度，从而实现对行政机关的权力的程序性制约。但是，如果我们仅仅在程序制度的设计合理性层面上用力，而在制度的进化合理性层面上思考不足，则将会对构建行政程序价值体系的事业造成潜在性的隐患—法律原则之间的相互关系在一部法律中不能得到科学的配置—程序价值的体系化功效将陨落不在。这理应当成为立法者警戒和思考的一个重要方向。 注释： 颜厥安：《法与实践理性》，中国政法大学出版社2003年版，第53页。Yan Quean. Law and Rationality of Practicality[M]．Beijing： China University of Politic Science and Law Press， 53(2003).黄茂荣:《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第47页。Huang Maorong. Law Science Meth od and Modern Civil Law［M〕．Beijing: China University of Politic Science and LawPress，47 (2001）．[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press，386 (2003).[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press，386 (2003).[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]．Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press，386 (2003).][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第41页。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]．Translated by Xin Chunying，Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House，41（1998).[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第18页。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]. Translated by Xin Chunying， Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House， 18（1998)．[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第43页。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously[MJ. Translated by Xin Chunying， Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House，43（1998).[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第43页。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously [ M ]．Translated by Xin Chunying， Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House，43（1998).季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第35页。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press， 35（1999).[11][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第355页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press， 355 (2003).[12][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第356页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press， 356 (2003).[13]蔡秀卿：'日本行政法学之现状-以行政法学方法议论为中心"， 《月旦法学杂志》1998年第38期，第40页。Cai Xiuqing. Present Situation of Japanese Administrative Jurisprudence[ J]．38 The Taiwan Law Review. 40(1998)[14][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第46页。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously[ M]．Translated by Xin Chunying，Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House，46（1998).[15]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第35页。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press， 35（1999).
行政程序法论文范文第4篇
一、审查依据
人民法院审查具体行政行为的程序是否违反法定程序，应以行政机关依职权并符合制定并公布的符合行政程序基本原则的具有普通约束力的规范性文件为依据。具体来讲有：
（一）法律、法规中有关行政程序方面的规定。《行政处罚法》、《行政复议法》等专门规定行政程序的法律、法规的规定，属于行政程序法律规范是毫无疑问的。我国的行政法律、法规中，绝大多数主要规定实体问题，同时还对有关行政程序问题作出了一些规定。如《土地管理法》第四章有关征用土地审批程序的规定，《治安管理处罚条例》第四章中关于裁决与执行的规定，《商标法实施细则》第三章关于商标注册的审查的规定等等，这些法律、法规中有关行政程序方面的规定，均属于行政程序法律规范的范畴，同时也是人民法院衡量具体行政行为是否违反法定程序的标准。
（二）规章中的行政程序现象。行政诉讼法第五十三条中规定人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定，布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、的。因此，规章中有关行政程序的规定亦属于行政程序法律规范的范畴。因人民法院审理行政案件是参照规章，而不是依据规章，所以只有经人民法院审查认为有关行政程序的规定符合行政程序的基本原则的，才能作为法院衡量具体行政行为程序是否违反法定程序的标准，反之则不能。
（三）规范性文件中有关行政程序的规定。由于行政管理涉及社会的方方面面，所管理的行政事务非常复杂，加之我国地域辽阔，各地的政治、文化、经济发展很不平衡，因此法律法规及规章不可能对所有的行政程序问题一一作出具体的规定。不具有制定规章权的行政机关对其职权范围内的行政管理工作，在法律、法规及规章有关行政程序规定不具体或者没有规定的情况下，用所公布的规范性文件确认和规范行政管理的方式、步骤、顺序和时限，在不违反法律、法规及规章和符合行政程序的基本原则的前提下，应视为法定程序，人民法院在审理具体行政案件时，应予以参考。需要注意的是，目前不少行政机关向社会公布承诺制度中的一些承诺，缩短了法律、法规及规章规定的审批许可证，营业执照等期限，这些规定可以作为行政机关对其内部工作人员的工作要求，但不能作为判断具体行政行为是否违反法定程序的标准。人民法院审理具体行政案件时，应以法律、法规及规章的规定作为判断具体行政行为是否违反法定程序的标准。这里需要特别指出的是，我国对有关强制执行、行政许可、行政征收等行政行为的程序问题还没有一部专门的法律、法规，在一些行政管理领域，有关这类行政行为的程序的法律规范还很不完善或处于空白。为保证行政相对人的合法权益不因法律规范不健全而受到损害，人民法院在审理这类行政案件时，应以行政程序的基本原则为标准，参照行政处罚的有关规定，审查判断具体行政行为是否违反法定程序。
二、审查方式
行政机关实施具体行政行为是否存在违反法定程序的问题，既是一个事实问题，也是一个法律问题。所谓事实问题就是行政机关实施具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限。所谓法律问题，是指行政机关作出具体行政行为的程序是否违反法律、法规、规章及其他规范性文件有关程序问题的规定。因此，人民法院在审查具体行政行为是否违反法定程序时，首先要查清被告或者被告的内部机构，派出机构实施被诉具体行政行为有关程序方面的事实问题，尔后依据有关法律、法规及规章等规范性文件对行政机关作出具体行政行为的程序方面的事实进行衡量，判断被诉具体行政行为是否存在违反法定程序的问题。
根据行政诉讼法关于被告负举证责任的规定，法庭应当要求被告说明其作出具体行政行为的程序事实，并向法庭提交证明其事实的证据，尔后由其他当事人进行质证，提供反证。被告提供的证据不能证明其所说明的程序事实的，不能认定，其他当事人提供或法院调查收集的证据否定被告说明的程序事实的，亦不能认定。法院查清事实后，再由被告向法庭提供作出具体行政行为的行政程序的规范性文件，并宣读其依据的条文。其他当事人认为具体行政行为违反某项法律规范的规定，可以向法庭提供该文件，并在法庭上宣读有关条文。当事人宣读完某个规范性文件后，法庭应当审查该文件的效力，不具有法律效力的规范性文件，不能作为判断具体行政行为是否违反法定程序的标准。法庭认为被告应当提供而没有提供的文件或应当宣读而没有宣读的条文，由审判人员当庭出示，宣读有关条文。
三、审查的具体内容
行政程序是由行政机关作出具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限组成的。因此，人民法院审查具体行政行为是否违反法定程序主要有以下五个方面的内容：
（一）审查法定方式。行政机关作出具体行政行为的方式由行政管理活动的形式种类和外在表现形式两个部分组成。根据我国现行法律、法规及规章的规定，形式种类主要分为简易程序、一般程序和听证程序三种，例如《行政处罚法》第五章明确规定，行政机关作出什么样的行政处罚应当采用简易程序、一般程序、听证程序。如果行政机关未按照行政处罚法的规定，对应采取一般程序作出处罚决定的却采取简易程序，即属于违反法定程序。外在表现形式通常分为要式和非要式两种形式。根据我国法律法规的规定，行政机关作出具体行政行为应当采取要式行为，而不能采取非要式行为。例如，《行政处罚法》中明确规定，行政机关对行政相对人作出行政处罚必须采取书面方式，不能采取口头形式。如果缺少书面决定书，必然违反法定程序。因此，人民法院在审查具体行政行为是否违反法定程序时，首先要审查行政机关作出具体行政行为的方式是否符合法律、法规及规章的要求，凡是不符合的均应予以撤销。
（二）审查法定步骤。所谓步骤，是指行政管理活动中的若干必经阶段。它是行政程序的基本要素，任何行政程序作为一个过程均要通过一个个步骤来完成。如果行政机关在处理具体事务过程中，缺少法律、法规及规章中规定的必须进行的一个或者几个步骤，所作出的具体行政行为就有可能违反公正原则，侵犯行政相对人的合法权益，或者可能损害国家利益、集体利益、其他公民的利益。因此，我国不少法律、法规及规章中均规定缺少步骤的具体行政行为属于违反法定程序的行为。例如：《城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向行政规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门规划土地。”如果土地管理部门在城市规划部门未核发用地规划许可证或县级以上人民政府未批准前作出划拔土地的决定，即属违反法定程序。需要特别指出的是，这里所讲的步骤，是指法律法规及规章规定的行政机关在作出具体行政行为中必须进行的并影响到决定的正确性的步骤。行政机关工作人员未按法律、法规及规章的要求如检查中未出示证件等，不可能影响到公正处理的，原则上不应认定为违反法定程序。
（三）审查法定顺序。所谓顺序，是指步骤的先后次序。法律、法规及规章中规定的行政程序的顺序，是立法机关在总结行政执法的经验和教训的基础上，从特殊中抽象出一般，按照符合客观规律的要求确定的行政程序的步骤顺序。行政机关在行政执法中颠倒顺序，不仅有可能影响行政效率，而且也会影响行政质量。行政执法中颠倒行政程序的顺序必然违反了客观规律和法律、法规及规章的要求，因此人民法院在审查具体行政行为时，发现行政机关在作出具体行政行为过程中颠倒顺序的，均应认定为违反法定程序。行政程序中颠倒顺序主要有以下三种表现形式：①先裁决后取证。如，原告到人民法院后，行政机关才进行大量的调查取证，向法庭提交的证明具体行政行为认定事实的证据，基本上是原告后收集的。②裁决后告知陈述和申辩的权利。一些行政机关在作出具体行政行为的过程中，不告知当事人有陈述和申辩的权利，作出具体行政行为后才告知。③先执行后裁决。有些行政机关由于受利益驱动，在未作出裁决前，先将当事人的存款划在自己的帐号上，或违反规定将扣押的当事人的物品变卖、拍卖。根据我国有关法律法规的规定，在对案件作出处理决定前，行政机关只能依法冻结当事人的存款，扣押当事人的物品，无特殊情况不能划拔、变卖、拍卖。
（四）审查法定时限。任何一个行政程序都必须在一定时间内完成，如果行政机关可以不受时间限制，那么行政机关将无工作效率可言。我国许多法律、法规及规章中对行政程序中的时间限制作了明确的规定。因此说，时间限制亦是法定程序的要素之一。法律、法规及规章中对有关行政程序中的时间限制的规定，就是要求行政机关必须在规定的期间内完成，反之则属于违反法定程序的性质。由于行政管理涉及面非常广泛，而且情况复杂多变，所以对一些有关行政管理程序的期限，法律、法规及规章中没有明确作出规定，无制定规章权的行政机关制定的规范性文件中所确定的期限，应视为法定期限，行政机关亦不能违反。如果无制定规章权的行政机关也没有规定的，原则上可以参照行政复议的期限判决是否超出法定期限。这里需要特别指出的是，行政机关在法律、法规规定的复议期限内未作出复议裁决，这种情况属于违反期限规定的性质。但是，根据《行政诉讼法》第三十八条中“复议机关逾期不作决定的，申请人可以复议期满之日起15日内向人民法院提讼”和最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》第十六条“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服的，向人民法院的，应以作出原具体行政行为的行政机关为被告”的规定，申请复议人可以向人民法院提讼，也就是说申请人取得了救济途径。法院审理这类案件时，应视为复议机关维持了原具体行政行为，以原具体行政行为为审查的对象。据此，法院不应因复议机关超过了法定复议期限，判决其在一定期限内作出复议裁决。
审查是否存在应当回避的问题。行政机关的执法人员在应当回避而没有回避的情况下作出的具体行政行为，有可能造成行政处理不公正。为防止不公正问题的发生，我国的许多法律、法规及规章中都明确规定这种情况属于违法行为。因此，人民法院在审查具体行政行为是否存在违反法定程序的问题时，还应查清执法人员是否存在应当回避而没有回避的问题。在审查是否存在这一问题时，主要通过原告、第三人提供证据，或者法院根据原告、第三人提供线索取得的证据，或者法院在审查有关证据中发现这方面的问题。经庭审质证认定的证据证实被告的执法人员存在应当回避而没有回避的情况，应当认定具体行政行为程序违法。
四、审查行政监督程序的两个问题
由于行政监督程序有一定的特殊性，因此在审查行政机关按照行政监督程序作出的决定时，应当注意以下两个问题：
（一）审查复议裁决的程序范围问题。根据《行政诉讼法》第二十五条第二款“经复议案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，人民法院审理复议裁决维持原具体行政行为案件，审查的对象应当是原具体行政行为；复议裁决改变原具体行政行为的，审查的对象应当是复议裁决。因此，人民法院审理前一类案件，只需审查原具体行政行为的程序问题，而勿须审查复议裁决的程序。审理后一类案件，因审查的对象是复议裁决，一般应当按照《行政复议法》的规定，审查复议裁决的程序问题，可以不审查原具体行政行为程序合法，因其他理由改变原具体行政行为的，根据《行政复议法》第二十八条中原具体行政行为“违反法定程序”，决定撤销变更，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为的规定，除应审查复议裁决的程序问题外，还应审查原具体行政行为的程序问题。如果发现原具体行政行为违反法定程序并影响申请人的合法权益的，复议裁决即属于违法，应判决撤销复议裁决，并令复议机关重新作出复议裁决。
（二）审查行政申诉裁决的程序范围问题。行政机关的申诉裁决改变原具体行政行为，当事人不服这类裁决而的案件，也就存在审查行政程序的问题。这类案件经过多次处理，一般拖的时间较长，为避免不必要的纠纷，提高行政效力，尽快稳定行政法律关系，人民法院审理这类案件应只审查申诉裁决的程序问题，不审查原具体行政行为的程序问题。
参考文献
中华人民共和国行政诉讼法的有关规定
行政处罚法的有关规定
行政复议法的有关规定
土地管理法的有关规定
治安管理处罚条例的有关规定
行政程序法论文范文第5篇
【关键词】行政程序/效率功能/时限
【正文】
长期以来，法律多是从实体内容角度着眼于结果来规范行政行为。然而，由于行政权力不断膨胀，单单侧重于实体法的作法越来越不适应需要，于是行政程序法开始受到重视。行政程序法通过控制行政行为的过程来实现行政合理性，具体表现在其正义功能和效率功能上。正义和效率不可或缺，而效率是正义的必要条件，不讲效率又是我国行政实效低下的症结所在，因而强调效率功能对实现我国行政法治有重大的现实意义。
一、提高行政效率是行政程序法的重要功能
行政程序法是重要行政程序的法律化，行政程序指行政主体行使行政权力，实施行政活动及相对人参与行政行为从起始到终结的过程。从空间和时间两方面来看，行政程序表现为行为的方式、步骤、顺序及时限。行政程序具有科学性、正义性、合理性的特质，体现在行政程序法的一系列的具体制度上。行政程序法为行政权力的行使设定了严格的规则。如行政公开，调查取证制度、告知制度、教示制度、回避制度等，使行政权力的行使被限定按法定的程序进行，防止和控制行政权的滥用，保护相对方当事人的合法权益免遭行政权力的威胁和侵害。行政程序法的正义功能是显而易见的，但它的效率功能却常被曲解。
行政程序法的效率功能指行政程序法的实施能促进行政效率的提高。这里所说的行政程序法的效率功能不同于有些文章所说的“效率模式”，它不是指以提高行政效率作为行政程序法立法的主要目标，更不是指先牺牲正义来提高效率。它在现有的正义——效率侧重基础上探求立法和执法中效率功能的最大化，举例来说，强调效率功能并不是要把原先的二审终审改为一审终审，而是努力从立法上配置使每次审都以最小消耗来完成的制度，并使之实施。对效率功能，英国行政法学家韦德在其著作《行政法》中写道：“行政官员往往把法律工作者发明的程序看成是效率的障碍，这是自然而然的。确实，自然正义规则限制了行政活动的自由，遵循这些规则须花费一定的时间与金钱。但如果减少了政府机器的摩擦；时间与金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则，可消除苦怨，所以可以说自然正义原则促进了效率而不是阻碍效率。”这段话从行政程序“可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦”，及时实现公正，从而减少相对人利益损失等方面说明了行政程序法具有效率功能。（注：转引自孙笑侠《法律程序设计的若干法理》，《政治与法律》1998年第4期。）
另外，行政程序法本身具备了提高行政效率的特质。行政程序来源于漫长的行政实践历史过程，是人们在实践中对“同类或同样的行为程序不断选择、改进”（注：谌中乐、王敏《行政程序法的功能及其制度》，《中外法学》1996年第6期。）的结果。人们针对不同的行政行为设计了不同的行政程序，对同类行政行为根据其对当事人利益的影响程度设计了繁简程度不同的程序。例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十四条规定：“对违反治安管理的人处警告或五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”而其它的处罚则要适用“传唤、讯问、取证、裁决”的程序。如果前类处罚也适用后面的程序，行政机关和相对人投入的资源和成本将大大增加，行政效率自然就不高了。因此，行政程序法设计了简易程序和普通程序分离制度意欲使行政资源浪费最小化。
行政程序法具有效率功能还因为它的高度规范性和权威性。行政程序法作为独立于行政实体法之外的重要部门法，其本身凝结着正义要素(proceduraljnstice)，这导致程序合理性即行政权力若依严格正当程序行使，那么这个结论就被认为是合理的，非经法定程度不被否定，即“制度设置原则”(rincipleofinstitutionalsettlement)，这体现在行政行为的先定力上。因而行政程度法能使行政行为具有确定性、合法性和稳定性，一般一经作出就会产生法律效力，会被服从，这样就维护了行政权力，提高了行政效率。
二、以时限规定为例分析制约效率功能发挥的因素
行政程序法的效率功能由其具体制度来实现，其中时限制度最集中体现了行政程序法的效率功能。行政程序是行政机关完成行政行为及相对人参与该行为的连续过程。这就必然涉及到行政行为完成的必要的时间限制。以行政许可程序为例，许可行为的各个阶段都涉及时限规定。首先，相对人的申请应当在一定期限内提出。我国《中外合作经营企业法》规定，设立合作企业的申请批准后，应当自接到批准证书之日起30天内向工商行政管理机关申请登记领取营业执照。其次，行政许可机关应当及时受理许可申请。第三，对行政许可的审查应当抓紧进行。我国《外资企业法》规定对于设立外资企业的申请，国务院对外经贸主管部门或国务院授权机关应自接到申请之日起90天内决定是否批准。最后，许可结果必须及时告知当事人，不得拖延或不予答复。
时限制度直接结合了行政效率和相对人的利益，各国行政程序法一般都在原则规定之外设专门规定。《澳门行政程序法》“在非官僚原则及效率原则”指导下规定了行政机关有“快捷之义务”。该法第57条规定“行政机关应采取措施，使程序能迅速及时进行，因而，应拒绝作出及避免出现一切无关或拖延程序进行之情事，以及应命令与促成一切对程序之继续进行及作出公正与适时之决定属必需之情节。”同时在第四章专门规定了“期间与延期”。
我国现行行政程序法律法规中对时限规定也有所体现，但在立法上还是存在许多问题，限制了效率功能的发挥。如行政处罚程序的期限仅存在于《治安管理处罚条例》等极少数行政法律规范中，而在《土地违法案件处理暂行办法》等法律规范中没有时限规定。有时虽有规定但各个规定之间相互冲突，造成实践中难以执行的情况。《行政处罚法》颁布之前，对行政处罚没有统一的规定，法规、规章及其他规范性文件对行政处罚行为各个阶段作了相当多但又不尽一致的规定。根据国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》的规定，各法规、规章中和《行政处罚法》规定不一致的，应当修改的内容仅限于行政处罚权的设定，相互冲突的时效规定仍各自有效。除此之外，不少行政程序法律文件尽管有时限规定，但立法者经常回避违反此规定的法律责任或只是笼统地提及应“承担责任”而不规定依据什么承担何种责任。如《治安管理处罚条例》中规定“公安机关违反6个月的规定应承担责任”。至于责任形式等没有具体规定，这种规定形同虚设。
公认地，立法完善至少应符合四条标准：一是出台及时，包括及时出台新法律法规和及时检查和修订原有法律法规。二是内容齐全。三是精神一致，实体法与程序法、同等级与不同等级法律法规和谐统一。四是有达到法律规定的预期目的具体制度，最主要的是责任制度，因为权利的实现比权利的宣告更重要。根据这些标准，目前有关时限的规定无疑是不完善的，形成这种情况的原因有很多。行政行为本身具有的复杂性，立法中缺乏预见性、超前性及法律条文简约、内容笼统、适应性不强是产生时限规定空白点及相互冲突的主要原因。而不规定违反时限制度的法律责任的决定因素是偏向行政主体的立法思想，这样，必然导致对相对人合法权益的损害及行政资源的浪费。所以，立法上的欠缺是制约行政程序法效率功能充分发挥的因素之一。
三、充分实现行政程序法效率功能的条件
行政程序法效率功能只有通过实现才具有实际意义，而要充分实现效率功能需要完备的外部条件及行政程序法自身在技术上不断合理化。
（一）外部支持
提高效率的理论基础如前所述是行政权膨胀，社会事务繁多而行政资源有限。“鉴于机关的财力总是有限，且通常不足以完成所有的法定职责，考虑行政程序的效率必不可免。”（注：盖尔霍恩、利文《行政法与行政程序概要》（中译本），中国社会出版社1996年版第4页。）行政资源作为社会资源的一部分又决定了行政程序法效率功能的实现有赖于其他法及其他机关对行政效率的支持。我国现行宪法第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培养和考核制度，不断提高工作质量和工作效率反对。”这一规定是行政程序法效率原则的宪法依据及对实现行政程序法效率功能的最大支持。
提高行政效率的直接障碍是国家机关重复设置，职能重叠，利益竞争，责任推诿。实现行政程序法效率功能的基本条件就是各机关分工，统一高效协调运作，避免职能重叠，尽量减少管辖权冲突，从而保证行政权的行使畅通无阻。另外，行政人员素质和能力的提高也有助于提高行政效率。
充分发挥行政程序法的效率功能还要求相对人对行政程序法的利益认同和文化认同。行为是人们基于一定的心理观念作出选择的外在表现。心理观念不同，就会有千差万别的行为方式，效率功能实现的程度也就有差异。提高相对人对法的认同程度，需要长期的法制宣传教育。认同程度的提高，法实施所取得的社会实际效果会更大。
（二）行政程序法的合理化
行政程序法本身的合理性直接影响到效率功能的实现，完善行政程序法是发挥其效率功能的内部条件，也是前提条件。在理想的情况下，具备如下特征的制度能以较小的人力、财力较快地实现管理目的：1、主体目标明确；2、行政过程步骤紧凑，简化易行；3、相应制度合理相互配合。体现行政程序法效率功能的主要制度有：时限、、简易程序，紧急处置，行政终局、复审不停止执行等等。
我国行政程序法确立“以公正为主，兼顾效率”的模式固然重要，但进行具体制度的构思和设计仍是迫在眉睫的任务。以上主要制度我国行政程序法律文件或多或少都有规定，问题是如何使它们更加合理。第三部分分析了时限制度的不足，针对时限制度立法上的种种欠缺，当务之急是及时建立详尽的一致的时限制度。第二，明确违反时效的法律后果。合理的作法是：可以取得权利的，超过合理时间，相对人自然取得权利；可以导致义务消失的，超过合理期限，相对人义务自然消失。同时对取得的权利及消失的义务，行政机关和司法机关保留审查权。对行政主体方面，违么了时限规定的行政行为是缺乏行政程序合法性要件的，属于步骤违法的情形之一，应当被变更、被撤销或重新履行。
体现效率功能的制度也亟待完善。制度指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代而为之，而该务及行政相对人权利。有关行政相对人的规定见于《中华人民共和国国家赔偿法》中赔偿请求人转移及《行政复议条例》中复议申请人转移等等，最明确写明的是《行政处罚法》第四十二条：当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人，对行政主体的见于《行政处罚法》第十八条的委托规定及《国家赔偿法》第十四条“受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿责任。”发生的前提是事务的主体具有可替代性，而使顺利进行的决定因素是人具有从事所职务的行为能力。
制度可以确保行政职权实施的连续性，适当分散行政主体的管理事务，减少行政失职，提高行政效率，制度还能使不具备丰富法律知识的行政相对人及时有效地维护自己的合法权益。然而制度尤其是行政主体的在我国行政程序立法和实践中都不发达，究其原因，大致如下：一是行政水平总体很低，行政事务只能由专门的行政人员来管理，具有从事所职务的行为能力的机关或个人不多。另外行政机关冗员，某一行政人员因故缺席一般不会导致某一职务行为中断，许多行政人员也认为自己所行使的职权是特权，拖延几天也是无可厚非的。二、对相对人来说，因为法律工作者的作用非常有限，大多数相对人认为只有躬亲才能放心。因此当事人在行政程序中的多是被动产生，如相对人死亡或丧失行为能力时产生。
完善制度应从两方面着手，一是疏散行政机关冗员，确立首长负责下的行政人员“个人责任制”，使行政人员偶然无法或不能行使职务的行为对其产生不利后果，同时引导法律工作者的业务从诉讼到非讼扩展。二是行政程序法律法规必须明确规定的条件、形式、程序及责任等内容。
有待进一步合理化的制度还有不少，如听证程序，应增加事后听证的规定。如果行政处罚针对的事实属情况紧急需要立即实施而来不及事先听证，或者行政处罚对当事人不产生无法弥补的损失如罚款时，都可以由行政机关先作出并实施行政处罚，然后利益受不利影响的当事人可以在事后要求举行正式听证。
四、结语
提高行政效率是行政程序法的功能之一，也是改变我国行政实效低下、实现行政法治的利器。然而，效率功能受到诸如立法欠缺、行政观念错误及行政能力不足等等因素的制约。为此，应以更积极的姿态去培育可能的外部支持力量，并不遗余力地完善行政程序法的具体制度。
【参考文献】
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